Wer rettet die Banken? Staatliche Nothilfe im internationalen Vergleich CORNELIA WOLL

Die schwindelerregenden Höhen der finanziellen Rettungsmaßnahmen, mit denen Industrie­ staaten ihre angeschlagenen Bankensektoren zu stützen versuchen, lassen nur wenige Beobach­ ter ungerührt. Auffällig sind die Unterschiede, die zwischen den nationalen Rettungspaketen bestehen, sowohl in der Art der Ausgaben wie auch in der Höhe der Geldzuflüsse. Diese Unterschiede lassen sich weder eindeutig auf die konkrete Form der Krise im jeweiligen Land noch auf Lobbyismus der Banken zurückführen. Vielmehr sind die Struktur des Finanz­sek­tors und die institutionellen Beziehungen zwischen Banken und Regierungen eines Landes von zentraler Bedeutung. Es ist viel diskutiert worden über die Rettungspakete, mit denen die Regierungen der Industrie­ staaten insbesondere ab Herbst 2008 einen Kollaps des Bankensektors abzuwenden hofften. Dabei hat sich die Wissenschaft besonders mit der Frage beschäftigt, inwieweit die Gläubiger und Anteilseigner die Verluste der Banken tragen müssen, und wann durch eine Insolvenz ein systemischer Effekt auf den Interbankenhandel entstehen kann. Tritt der Staat allerdings durch Übernahme privater Risiken in den Markt ein, entstehen dadurch Anreize für die Banken, auch weiterhin risikoreiche Investitionen zu tätigen, da die Verluste vom Steuerzahler und nicht von den Gläubigern übernommen werden.

Wer rettet die Banken?

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Weniger Beachtung als diese Grundsatzfrage fand jedoch die empirische Beobachtung, dass Indus­ trie­staaten recht unterschiedliche Maßnahmen ergriffen, um ihre Banken zu stützen. Sowohl die Höhe der Ausgaben wie auch die Instrumente der Nothilfe variieren von Land zu Land. Dies wirft Fragen auf: Welche Motivationen verbergen sich hinter den finanziellen Hilfen? Wie kann man die Höhe der staatlichen Engagements und deren Ausrichtung im internationalen Vergleich erklären? Intuitiv möchte man meinen, dass mit staatlicher Hilfe versucht wird, Weder funktionale auf die Art der Krise im jeweiligen Land zu reagieren. Da nicht alle Banken in gleicher Weise den Ursprüngen des Tumults ins­beson­dere im Erklärungen noch amerikanischen Wohnungsmarkt ausgesetzt waren, könnte die Höhe Lobby­ismus können der Hilfe somit von der Schwere der Finanzkrise abzuleiten sein. Im Gegensatz zu dieser problemorientierten Hypo­these steht die Ansicht, die Band­breite der Bankenrettung sei grundsätzlich auf die Macht der Finanzinstitute nationalen Unterschiede eines Landes zurückzuführen. Da es im Allgemeininteresse sei, marode verdeutlichen. Finanzinstitute in die Insolvenz gehen zu lassen, könne man Banken­ rettung nur durch unverhältnismäßige Einflussnahme der Banken auf die Politik erklären. Weder funktionale Erklärungen noch Lobbyismus können indes die Bandbreite der nationalen Unterschiede verdeutlichen. Vielmehr muss man sich auf die Rolle des Finanzsektors in der Wirtschaftsordnung eines Landes und das daraus entstehende Gleichgewicht zwischen Finanzakteuren und politischen Entscheidungsträgern konzentrieren.

Unterschiede in der Bankenrettung Obwohl die ersten Risse im Finanzsystem schon mit dem Sturz von Northern Rock im September 2007 und Bear Stearns im März 2008 sichtbar wurden, wurde das volle Ausmaß der Krise erst nach der Insolvenz von Lehman Brothers im September 2008 wahrgenommen. Die Systemkonsequenzen dieses Zusammenbruchs veranlassten eine Vielzahl von Industriestaaten im Oktober 2008, ihren Banken Hilfe in Milliardenhöhe zukommen zu lassen. In den meisten Ländern wurden die Einlagen der Banken durch den Staat garantiert. Einige stellten Liquiditätshilfen bereit, um das Austrocknen des Interbankenhandels zu vermeiden. Bei besonders angeschlagenen Finanzinstituten investierten Regierungen in die Rekapitalisierung der Banken. In manchen Fällen ging diese Staatsbeteiligung sogar bis zur Nationalisierung. Andere wiederum kauften die Problemaktiva der Banken auf, soge­ nannte giftige Wertpapiere, oder überführten diese in ein Abwicklungsinstitut. Trotz einer Koordination der Bankenrettung nach den G20-Gipfel­ treffen in Washington, London und Pittsburgh und einer stringenten Irlands BankennotWettbewerbskontrolle der Europäischen Kommission weisen die Ret­ hilfe war unverhältnistungs­pläne im internationalen Vergleich Unterschiede auf, sowohl mäßig hoch. in der Höhe der Aus­gaben wie auch in den gewählten Instrumenten. Irlands Nothilfe hat den Staatshaushalt in nur einem Jahr mit 229,4 Pro­zent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) belastet, wenngleich die USA mit fast 4 Billionen US-Dollar (25,4 Prozent des BIP) Rekordhalter der Bankenrettung in absoluten Zahlen sind. Wie sich schon bald durch die Staatsverschuldungskrise herausstellte, war Irlands Bankenrettung unverhältnismäßig. Länder wie die Schweiz, Großbritannien, Belgien, die Vereinigten Staaten und die Niederlande kos­ tete die Nothilfe zwischen einem Drittel und einem Viertel ihres BIP. In anderen Ländern, selbst in solchen, die – wie Luxemburg – für ihren internationalen Bankensektor bekannt sind, fiel die Hilfe deutlich niedriger aus (Abb. 1). 20

Aus der Forschung

Abb. 1 Gesamtausgaben der Bankenrettung, September 2008 bis Juli 2009

229,4

IRL

613,83 33,6

CHE

LUX AUT FRA ESP

3668

25,4

NLD

LVA

135,15

25,4

USA

SWE

718,24

26,7

BEL

DEU

168,09

26,8

GBR

222,75

9,1

334,25

8,9

42,63 8,9 3,03 8,8 4,84 8,7 36,09 5,6 5

80,1

GRC

4,6 16,45

HUN

2,7 4,21

DNK

0,5 1,7

SVN

0,4 0,22

0

160,55

100

200

Gesamtkosten (in % des BIP)

300

400

500

600

700

800

Gesamtkosten (in Milliarden $)

Quelle: Europäische Kommission, Bank für Internationalen Zahlungsausgleich, Internationaler Währungsfonds.

Die Abbildung zeigt die Gesamtausgaben der Bankenrettung im ersten Jahr nach Ausbruch der Krise. Der blaue Balken entspricht den Ausgaben in Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP), er verdeutlicht das Engagement in Bezug auf die Größe eines Landes. Der grüne Balken zeigt die Ausgaben in Milliarden US-Dollar.

Aber auch die Wahl der Mittel, mit denen der strauchelnde Finanzsektor gestützt wurde, ist von Land zu Land verschieden. Obwohl die meisten Länder die Einlagen der Banken in verschie­ denen Höhen garantierten, haben Länder wie die Schweiz oder Ungarn nach den Angaben der Europäischen Kommission nicht in solche Garantien investiert (Abb. 2). Auch der Einsatz von Liquiditätshilfen und Rekapitalisierung fiel sehr unterschiedlich aus. Während zum Beispiel der britische „Brown Plan“ maßgeblich aus Liquiditätshilfen bestand, haben Deutschland und Frankreich nicht direkt versucht, die Zahlungsfähigkeit ihrer Finanzinstitute aufzubessern, son­ dern über Einlagegarantien angestrebt, den Banken wieder private Anleihen auf den Kapital­ märkten zu ermöglichen. Auch der Aufkauf von Problemaktiva wurde nicht in jedem Land Teil der Bankenrettungspakete. Während die Schweiz oder Deutschland versuchten, potenziell wertlos

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gewordene Risikopapiere aufzukaufen oder über eigens geschaffene Institute abzuwickeln, sind in anderen Ländern faule Vermögenswerte bei den Banken verblieben. Selbst in den USA, deren Rettungspaket den Namen „Toxic Asset Relief Plan“ trägt, ist nur ein kleiner Teil der Hilfe tatsäch­ lich zum Aufkauf von Problemaktiva verwendet worden.

Wer rettet wen? Wie kann man diese Unterschiede erklären? Ein erster Blick auf die Internationalisierung des Ban­ken­sektors zeigt, dass die Bedeutung der internationalen Vernetzung der Finanzinstitute nicht allein ausschlaggebend gewesen sein kann. Unabhängig davon, ob man die Internationalisierung

Abb. 2 Ausgabenanteile für Rettungsmaßnahmen

IRL

225,0

4,2 >

24,9

CHE

1,1

9,5

GBR

14,7 16,3

BEL

4,2

8,1

7,7

NLD

2,6 6,1

10,6

USA

7,6

5,2

7,5

6,4

3,9

7,1

DEU

1,5

1,6

0,4

8,8

SWE

0,2 >

2,8

LVA

2,2

LUX

4,7 0,9

1,4 7,9

5,1

AUT

1,5

1,7

4,5

FRA

0,8

3,2

ESP

1,8

1,5

2,6

HUN

0,1

0,3

DNK

0

10

Garantien

20

0,2

1,8

1,2

GRC

0,4

0,3

30

Liquiditätshilfen

40

50

Kapitalisierung

60

70

80

90

100

Aufkauf von Problemaktiva

Quelle: Europäische Kommission, Bank für Internationalen Zahlungsausgleich.

Die Abbildung zeigt die prozentualen Anteile der unterschiedlichen Rettungsmaßnahmen an den Gesamtkosten der Bankenrettung eines Landes. Innerhalb der Balken erscheinen die Ausgaben der jeweiligen Interventionen in Bezug auf die Größe des Landes (als Prozent des BIP).

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Aus der Forschung

Abb. 3 Ausgaben zur Bankenrettung und Internationalisierung des Bankensektors

Bankenhilfe im Verhältnis zum BIP Irland 5

4

Belgien

Großbritannien Niederlande 3

Australien

Österreich Deutschland

USA

2

Spanien Griechenland

Luxemburg

Schweden Frankreich Portugal

1

0

Dänemark

0

2

Internationalisierung des Bankensektors 4

6

8

Quelle: Bank für Internationalen Zahlungsausgleich.

Die Abbildung zeigt die Beziehung zwischen der Bankenhilfe (im Verhältnis zum BIP) und der Internationali­ sierung des Bankensektors (angegeben als die Summe der externen Vermögenswerte und Verbindlichkeiten eines Finanzsektors im Verhältnis zum BIP).

in absoluten Zahlen oder durch das BIP geteilt (Abb. 3) anzeigt: Im Vergleich mit Nachbarstaaten in ähnlichen Situationen haben einige Länder deutlich mehr ausgegeben – insbesondere Groß­ britannien und Irland – und andere deutlich weniger – zum Beispiel Dänemark und Luxemburg. Trotzdem zeigt sich, dass die Bedeutung des Bankensektors einen ersten Aufschluss über die Bankenhilfe geben kann. So sind vor allem die Länder, die keine oder kaum staatliche Mittel zur Bankenrettung zur Verfügung gestellt haben, keine Finanzzentren: Polen, Bulgarien, Rumänien oder Italien hatten bis zum Sommer 2009 kaum nennenswerte Ausgaben.

Es besteht kein Zusam­ men­hang zwischen der Konzentration des Bankensektors und der Höhe der Ausgaben.

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Lassen sich staatliche Hilfen daher vielleicht durch politische Ein­ fluss­­nahme des Bankensektors erklären? Um diese Frage zu beant­ worten, müsste man sich die Einzelfälle im Detail anschauen. Auf­ fällig ist aber, dass nicht Bankenländer an sich, sondern Staaten mit liberalen Wirtschaftsordnungen wie die USA, Großbritannien und Irland vergleichbar teure Rettungspläne ins Leben gerufen haben. Des Weiteren besteht kein Zusammenhang zwischen der Konzen­tra­tion des Bankensektors, gemessen als Anteil der fünf größten Finanz­institute

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Abb. 4 Bedingungsbindung staatlicher Hilfe

Bedingungsbindung

5

Österreich

Großbritannien Deutschland

4

Frankreich Belgien Niederlande

Portugal 3

USA Griechenland

2

Schweden 1

Luxemburg Slowenien

Dänemark

0

Ungarn

Spanien

Irland

Lettland Verhältnis Nothilfe – BIP 0

2

4

6

8

Quelle: Bank für Internationalen Zahlungsausgleich.

eines Landes am Umsatz des Bankensektors, und der Höhe der Ausgaben. Sollte man meinen, dass Länder mit wenigen bedeutenden Banken besonders schnell in Rekapitalisierung investieren, wird man überrascht: Der Bezug zwischen Konzentration und Kapitalisierung ist sogar negativ!

Finanzsysteme und institutionelle Beziehungen zwischen Banken und Politik Dennoch lohnt es sich, die einzelnen Hilfsmaßnahmen zu studieren, In Finanzmarktord­nun­ um Einsicht in die Logik der Rettungspakete zu erhalten. So sind zum Beispiel Liquiditätshilfen insbesondere in solchen Län­dern ein wich­ gen ist weniger das tiger Kostenpunkt, in denen Finanzmärkte und nicht Bankkredite Über­leben einzelner Ban­ für die Finanzierung der Wirtschaft ausschlaggebend sind, wie zum Beispiel in den USA und Großbritannien. Die Unterscheidung zwi­ ken als die Liquidität im schen Wirtschaftssystemen, die sich auf Kapital­marktfinanzierung Interbankenhandel von stützen (market-based finance), und solchen, die sich auf Bankkredite zentraler Bedeu­tung. stützen (bank-based finance), ist somit hilfreich für die Einordnung von Rettungsaktionen. Wenn die reale Wirtschaft wie in Deutschland von der Kreditvergabefähigkeit der Banken abhängt, hat die Insolvenz dieser Banken direkte Auswirkungen auf die Produktionsfähigkeit des Landes. In Finanzmarktordnungen ist weniger das Überleben einzelner Banken als die Liquidität im Interbankenhandel von zentraler Bedeutung.

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Aus der Forschung

Es ist also plausibel, dass die Rolle der Finanzinstitute in der Wirtschaftsordnung Hinweise auf die Art der Rettung gibt. Über das politische Gleichgewicht zwischen Banken und politischen Ent­schei­dungsträgern kann aber auch eine solche Systemunterscheidung keinen endgültigen Aufschluss geben. Dieses Gleichgewicht ergibt sich vielmehr aus einem Zusammenspiel von Faktoren wie dem Gewicht des Finanzsektors, der Größe der Banken und den Beziehungen zwi­ schen der Finanz- und Politikelite eines Landes. Schaut man zum Beispiel auf die Bedingungsbindung staatlicher Hilfe, zeigt sich, dass vor allem große Länder eine Reihe von Auflagen im Gegenzug für staatliche Hilfe verlangen. Abbildung 4 stellt die Verbindlichkeit der Bankenrettung durch Addition der einzelnen Auflagen dar. Dazu gehören die Vergütungspolitik der Banken, Kreditvergabepflichten, Aufsichtsratsänderungen oder Anpassungen in der Kapitalstruktur des Bankenmodells. Ein Teil dieser Verpflichtungen geht auf die Wettbewerbskontrolle der Europäischen Union zurück: So genehmigt etwa die Europäische Kommission eine Kapitalisierung von Banken nur, wenn ein Plan der Bilanzreduktion und der Privatisierung vorliegt. Je nach Land kommen zu diesen Auflagen aber noch eine Reihe von anderen Pflichten hinzu, wie zum Beispiel die Vergütungsvorschriften in Deutschland, die Vorstandsgehälter in gestützten Banken bis höchstens 500.000 Euro im Jahr erlauben. Da Bedingungen dem Ziel dienen, die Banken für die geleistete Hilfe zur Verantwortung zu ziehen, ist auffällig, dass in einigen Ländern mit hohen Auslagen Banken nur wenige oder gar keine Verpflichtungen im Gegenzug eingehen mussten. Dies ist vor allem in Irland, Spanien oder Schweden der Fall. Man kann nun vermuten, dass in solchen Ländern die Beziehungen zwischen der Finanzelite und der Politik direkter sind und die Bedingungen der Hilfe informell gefordert und durchgesetzt werden. Doch sind angesichts der Höhe der staatlichen Auslagen solche informellen Bindungen aus Sicht des Steuerzahlers bedenklich. Auch wenn nur eine detaillierte Studie der einzelnen Fälle letztlich Aufschluss über die Frage „Wer profitiert von der Bankenrettung?“ geben kann, zeigt der internationale Vergleich, dass die Krise allein nicht ausreicht, um die Art der Intervention zu erklären. Für eine rein problemmotivierte Bankenrettung sind die Unterschiede selbst in ähnli­ chen Ländern zu groß – erst recht auf einer Skala mit Milliardenbeträgen. Sowohl für Steuerzahler wie auch für Banken, die im internationalen Wettbewerb mit den gestützten Finanzinstituten stehen, ist es daher auch längerfristig unumgänglich, ihre Regierungen auf Rechtfertigung und Offenlegung der geleisteten Hilfe zu drängen.

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Zum Weiterlesen HASSEL, A. & LÜTZ, S.:

Durch die Krise aus der Krise? Die neue Stärke des Staates. In: dms – der moderne staat 2, 251–271 (2010). HELLEINER, E., PAGLIARI, S. & ZIMMERMANN, H.:

CORNELIA WOLL

Global Finance in Crisis:

ist Forscherin an der Sciences Po Paris und

The Politics of International Regulatory Change.

wissenschaftliche Mitarbeiterin am Max-

Routledge, London 2010.

Planck-Institut für Gesellschaftsforschung. Sie leitet eine Otto-Hahn-Nachwuchsgruppe. Nach dem Studium an der University of Chicago promovierte sie 2004 in einem binatio­nalen Verfahren an der Sciences Po Paris und der Universität zu Köln. Ihr aktuel­

HODSON, D. & QUAGLIA, L. (HG.):

The Global Financial Turmoil: European Perspectives and Lessons. Journal of Common Market Studies, Special Issue 47(5), 2009.

les Projekt zur Bankennothilfe verfolgt sie im

LÜTZ, S.:

Rah­men eines Forschungsaufent­halts 2011–

Der Staat und die Globalisierung von

2012 am Center for European Studies der

Finanzmärkten: Regulative Politik in

Harvard University.

Deutschland, Großbritannien und den USA.

Forschungsinteressen: Internationale und ver­

Campus, Frankfurt a.M. 2002.

gleichende politische Ökonomie, Lobbying, Europäische Politik, Finanzmarktregulierung, Handelspolitik

ROSAS, G.:

Curbing Bailouts: Bank Crises and Democratic Accountability in Comparative Perspective. University of Michigan Press, Ann Arbor 2009.

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Aus der Forschung