VERWALTUNG & MANAGEMENT

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Zeitschrift für moderne Verwaltung

20. Jahrgang, Seiten 1-56

www.vum.nomos.de Herausgeber: Univ.-Prof. em. Dr. Heinrich Reinermann, Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer | Univ.-Prof. Dr. Veith Mehde, Mag.rer.publ., Leibniz Universität Hannover (geschäftsführend) | Prof. Dr. Tino Schuppan, IfG.CC – Institute for eGovernment, Potsdam (geschäftsführend) Beirat: Dr. Stephan Articus, Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Deutschen Städtetages, Köln | Dr. Hans Bernhard Beus, Staatssekretär im Bundesministerium der Finanzen, Berlin | Prof. Dr. Martin Brüggemeier, Hochschule für Technik und Wirtschaft, Berlin | Hans Jörg Duppré, Landrat, Präsident des Deutschen Landkreistages, Berlin | Prof. Dr. Dieter Engels, Präsident des Bundesrechnungshofes, Bonn | Univ.-Prof. Dr. Gisela Färber, Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer | Prof. Dr. Gerhard Hammerschmid, Hertie School of Governance GmbH, Berlin | Peter Heesen, Bundesvorsitzender des Deutschen Beamtenbundes, Bonn | Dr. Gerd Landsberg, Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Deutschen Städte- und Gemeindebundes, Berlin | Prof. Dr. Andreas Lasar, Hochschule Osnabrück | Dr. Johannes Meier, Mitglied des Vorstands der Bertelsmann-Stiftung, Gütersloh | Univ.-Prof. Dr. Isabella Proeller, Universität Potsdam | Prof. Dr. Marga Pröhl, Generaldirektorin des European Institute of Public Administration (EIPA), Maastricht | Dr. Sebastian Saxe, Mitglied der Geschäftsleitung der Hamburg Port Authority Anstalt des öffentlichen Rechts, Hamburg | Univ.-Prof. Dr. Christina Schaefer, Helmut Schmidt Universität, Hamburg | Univ.-Prof. Dr. Reto Steiner, Kompetenzzentrum für Public Management der Universität Bern | Prof. Dr. Arthur Winter, Donau-Universität Krems | Christian Zahn, Mitglied des Bundesvorstands der Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft ver.di, Berlin

Allheilmittel Transparenz? Anmerkungen zur Diskussion Göttrik Wewer

Transparenz gilt manchen als Heilmittel gegen alle Übel der Politik. Daraus hat sich eine weltweite Bewegung entwickelt, die überall von Parteien, Parlamenten, Regierungen und Verwaltungen mehr Transparenz einfordert. Sie beruft sich dabei auf den Bürger, obwohl dieser schon die vielen Informationen, die längst zugänglich sind, kaum nutzt und sieht sich als Sachwalterin des allgemeinen Interesses, obwohl sie dafür kein Mandat hat. Sie ignoriert, dass alle Organisationen neben den formalen Strukturen auch informelle Prozesse aufweisen und dass sie alle ein professionelles Interesse an geordneter Kommunikation haben müssen. Sie ignoriert ferner, dass Transparenz sowohl positive als auch negative Wirkungen haben kann. Selbst Piraten sprechen inzwischen von „Transparenzterror“ untereinander. Als politisches Programm ist Transparenz weit anspruchsvoller und komplexer, als es die aktuelle Debatte erkennen lässt. Und wie alle Heilmittel birgt sie die Gefahr von Risiken und Nebenwirkungen, die bedacht werden müssen, bevor man sich auf einen Weg macht, dessen Ziel noch arg im Nebel liegt. Die totale Transparenzgesellschaft wäre jedenfalls eine inhumane Kontrollgesellschaft.

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Dr. Göttrik Wewer

Der demokratische Staat: eine düstere Trutzburg?

Vice President E-Government bei der Deutschen Post, und berät u.a. deren gemeinnützige Gründung „Deutsches Institut für Vertrauen und Sicherheit im Internet“ (www.divsi.de)

Seit einiger Zeit formiert sich eine Bewegung, die überall auf dem Globus von der Politik, insbesondere von Abgeordneten, Parlamenten und Regierungen, aber auch von der öffentlichen Verwaltung, lautstark

und massiv Transparenz einfordert.1 Diese neue soziale Bewegung hat sich unabhängig von Transparency International entwickelt und stützt sich vor allem auf das Internet und den Schwarm. Wichtige Akteure sind die Sunlight Foundation, die Transparency and Accountability Initiative und das Projekt EU Transparency, aber daneben gibt es eine Vielzahl weiterer Initiativen, Websites und Projekte. Am bekanntesten dürfte WikiLeaks sein, das sich auf die Veröffentlichung von vertraulichen oder geheimen Unterlagen von Regierungen, Militärs und Unternehmen spezialisiert hat.2 In Deutschland sind neben dem Chaos Computer Club und „Mehr Demokratie e.V.“ zu nennen das Government 2.0 Netzwerk Deutschland e.V., die Open Government Initiative, das Open Data Network e.V. oder der Arbeitskreis Open Government Partnership, der die Bundesregierung zum Mitmachen bei einer ame-

1 Sifry 2011. 2 Harding/Leigh 2013; Geiselberger 2011; Roberts 2012.

Verwaltung und Management 20. Jg. (2014), Heft 1, S. 4-18

Wewer, Allheilmittel Transparenz? – Anmerkungen zur Diskussion rikanischen Initiative drängen will, und der Verein Lobbycontrol, aber auch die Websites AbgeordnetenWatch und „Frag den Staat“. Nie war es so einfach, eine Initiative zu gründen, wie im digitalen Zeitalter. Wer sich hinter all diesen schönen Namen verbirgt, welche Motive und Ziele die Aktivisten antreiben, wie viele Mitglieder sie vertreten, wer die Arbeit finanziert und vieles andere mehr, ist bei den meisten ziemlich undurchsichtig. Sie sind Teil jener globalen Bewegung, die vor allem das Netz nutzt, um ein „offenes“ Regieren und Verwalten und mehr Transparenz, Partizipation und Kollaboration einzufordern.3 Die Bezeichnungen der Aktivitäten lassen schon erkennen, worum es geht: Parliamentary Informatics (Wikipedia), Open Parlamento (Italien), Visible Government (Canada), Public Resource (USA), Vota Intelligente (Chile), My Society (Großbritannien) und The Philippine Public Transparency Reporting Project, um nur einige zu nennen.4 Entfalten können sich die Aktivisten primär in mehr oder weniger freiheitlichen Demokratien, während sie in China, Russland, dem Iran oder auch der Türkei einen schweren Stand haben. Aus Nordkorea ist keine Gruppierung bekannt, die von ihrer Regierung mit Nachdruck Transparenz einfordern würde. Während Transparency International, 1993 von Peter Eigen und anderen gegründet, in erster Linie, geprägt von Erfahrungen in der Dritten Welt, für einen fairen Welthandel und gegen Korruption kämpft5, sieht die neue soziale Bewegung Transparenz vor allem als ein Instrument, Politiker zu beobachten, Lobbyisten zu überwachen und Regierungen zu kontrollieren. Good Governance steht, wenn man so will, im Vordergrund, nicht Fair Trade. Während Transparency auf Kooperation mit Unternehmen, Regierungen, Verbänden und internationalen Organisationen setzt, auf Aufklärung, auf seinen Corruption Perception Index und auf gemeinsame Verabredungen6, bevorzugt die neue Bewegung Konfrontation, Kontrolle und Konflikt. WikiLeaks, das bei seinen Enthüllungen auch „Kollateralschäden“ in Kauf nimmt7, ist dafür nur das schlagendste Beispiel. Politiker müssen sich, als ob das ein Kriterium für „gute Politik“ sein könnte, heute dafür rechtfertigen, VM 1/2014

wenn sie Twitter nicht nutzen oder in den „sozialen Medien“ nicht schnell genug reagieren. Kommunikation wird zum Selbstzweck, Transparenz wird zum Allheilmittel. Ohne Zweifel gibt es genügend Länder, in denen Korruption grassiert, Entscheidungswege völlig undurchsichtig sind, Parlamente, Regierungen und Verwaltungen schlecht arbeiten und der Bürger kaum eine Chance hat, sich gegen Übergriffe des Staates zu wehren. Deutlich mehr Transparenz wäre dort sicher hilf-

in denen nicht einmal erlaubt ist, öffentlich über die Beratungen im Parlament zu berichten, stehen unvermittelt neben etablierten Demokratien mit freien Medien und Freedom of Information. Gewiss gibt es auch hier Korruption und Machtmissbrauch, aber eben auch in das System eingebaute Elemente des Misstrauens und der Machtkontrolle, die anderswo fehlen.10 Wie man etwa – bei allen Schwächen und Mängeln – in unserem Staat eine „Furcht einflößend düstere, ‚transparenzfeste’ … ‚Informationsburg’ mit winzigen Schießscharten“ sehen kann, „durch

»Während Transparency International auf Kooperation mit Unternehmen, Regierungen, Verbänden und internationalen Organisationen setzt, bevorzugt die neue Bewegung Konfrontation, Kontrolle und Konflikt.« reich für Fortschritte in Wirtschaft, Politik und Gesellschaft. Das gilt nicht nur für politische Prozesse, sondern undurchsichtig sind dort – zumindest für Außenstehende – häufig auch gesellschaftliche Traditionen, Rituale und Abhängigkeiten. Transparenz in unserem Verständnis, sagt die Forschung, kann man einer Gesellschaft nicht einfach überstülpen, sondern kann sich nur dort entfalten, wo es demokratische und rechtsstaatliche Institutionen und Prozesse und eine entsprechende politische Kultur gibt, also ein geeignetes Umfeld.8 Afghanistan, der Irak, Ägypten oder Libyen, wo es nicht gelungen ist, Rechtsstaat und Demokratie nach westlichem Verständnis zu implantieren und wo die politischen Verhältnisse ziemlich intransparent sind, sind dafür nur aktuelle Beispiele. Die Aktivisten werfen aber alles in einen Topf: Diktaturen und Demokratien, Autokratien und Rechtsstaaten, Regierungen und Konzerne, Politiker und Lobbyisten. In ihrer Sicht: Alles eine Soße; die Macht ist böse.9 Afrikanische Länder,

die ein Einblick in das Innere kaum möglich ist“11, ist mir jedenfalls schleierhaft. Mich erinnert diese Beschreibung eher an die alte DDR. In der Perspektive der Aktivisten dieser neuen sozialen Bewegung erscheint Politik als grundsätzlich schlecht, als durch und durch verdorben und korrupt. Also müsse man akribisch dokumentieren, wie sich Abgeordnete entscheiden, penibel notieren, ob sie sich womöglich mit Lobbyisten getroffen haben12, und sorgfältig darauf achten, wo Minister überall reden und

3

Wewer 2014; Wewer 2013b.

4

Sifry 2011, S. 208 ff.

5

Elshorst 2006; Tänzler 2010.

6

TID/FES 2013.

7

Khatchadourian 2011; Domscheit-Berg 2011; Luke/ Leigh 2013.

8

Fung/Weil 2010; Larsson 1998; Erkkila 2010.

9

Typisch: Assange u.a. 2013.

10

Sztompka 2010.

11

Schaar 2013, S. 43.

12

Naurin 2007; Best 2002.

5

Wewer, Allheilmittel Transparenz? – Anmerkungen zur Diskussion wie der Staat sein Geld bzw. unser Geld ausgibt. Man registriert die Nebentätigkeiten von Politikern13 und die Spenden an Parteien und überprüft die Aufträge, die Verwaltung erteilt, und wer den Zuschlag bekommt. Irgendein Zusammenhang wird sich schon herstellen lassen. Da man, wie schon Niklas Luhmann angemerkt hat, Kontrolle ernstlich nur hauptberuflich ausüben kann, haben einige aus solchen Aktivitäten Geschäftsmodelle entwickelt bzw. sich ihre Arbeitsplätze selbst geschaffen. Sie, die neuen Jakobiner, leben dann vom Geld anderer. Die Aversion gegen Politik, Parteien und Macht, die nicht selten zum Kampf David gegen Goliath stilisiert wird, kommt aus dem Bauch, ist nicht sonderlich reflektiert und schwerlich geeignet, die Demokratie zu stärken. Es handelt sich im Prinzip um die Netzvariante der überkommenen Politikablehnung und Parteienaversion, die historisch in Deutschland besonders stark ausgeprägt war. Sie ist aber nicht nur hierzulande anzutreffen: In den USA stellt das Weiße Haus seit einigen Jahren seine Besucherlisten ins Internet, damit die Aktivisten sie überprüfen können. Den Kalender der Kanzlerin würden einige auch gern einsehen. Transparenz gilt den Aktivisten dieser Bewegung als Allheilmittel gegen alle Übel der Politik: Es soll sie durchsichtig machen, hell und klar, rein und sauber. Dagegen lässt sich schwerlich etwas sagen. Transparenz gehört zu den „magischen Begriffen“14, gegen die man nicht argumentieren kann, ohne sich verdächtig zu machen. Das führt dazu, dass eine inhaltliche Auseinandersetzung darüber, was damit eigentlich gemeint ist und ob Transparenz wirklich die magischen Kräfte hat, die ihr zugeschrieben werden, gar nicht mehr stattfindet. Dass Sonnenlicht das beste Mittel gegen Infektionen ist, ist zu einer Metapher von „quasi-religiöser Signifikanz“ geworden.15 Kein Wunder, dass es die Initiative „Mehr Demokratie e.V.“ im Verbund mit Chaos Computer Club und Transparency International mit der Drohung, sonst das Volk zu mobilisieren, geschafft hat, der Hamburgischen Bürgerschaft und damit dem Stadtstaat ein Transparenzgesetz auf6

zuzwingen.16 Dass dieses Gesetz von einigen wenigen Personen im Hinterzimmer ausgekungelt und dann in zwei Lesungen hintereinander durch das Parlament gepeitscht worden ist, gehört zur Ironie der Geschichte. Eine breite, öffentliche, transparente Debatte über Sinn und Zweck, Ziele und Risiken, Kosten und Nutzen der Regelungen hat nicht stattgefunden, nicht einmal die ansonsten üblichen Beratungen und Anhörungen in den Ausschüssen, die garantieren sollen, dass alle Facetten bedacht und alle Argumente zumindest mal auf dem Tisch gelegen haben. Und dass die Promotoren dieses Gesetzes nichts anderes sind als Lobbyisten in eigener Sache, mögen sie sicher auch nicht gerne hören.

Außerdem soll daran erinnert werden, dass alle Organisationen – und das gilt dann auch für Regierungen und Verwaltungen – die richtige Balance zwischen Diskretion und Transparenz, zwischen Offenheit und Vertraulichkeit finden müssen, wenn sie erfolgreich sein wollen. Das geht in der aktuellen Diskussion, in der Transparenz zum Allheilmittel gegen alle Übel der Politik ausgerufen wird, bisweilen unter. Wie jede Medizin hat auch Transparenz Risiken und Nebenwirkungen. In der Forschung ist man sich jedenfalls einig, dass Transparenz nicht immer nur gut ist, sondern positive wie negative Formen annehmen kann. Es ist auch keineswegs

»Die Aversion gegen Politik, Parteien und Macht, die nicht selten zum Kampf David gegen Goliath stlisiert wird, kommt aus dem Bauch, ist nicht sonderlich reflektiert und schwerlich geeignet, die Demokratie zu stärken.« Andere Länder wollen dem jetzt folgen und die SPD-Fraktion im Deutschen Bundestag hat auch für den Bund kürzlich den Entwurf eines Informationsfreiheitsund Transparenzgesetzes vorgelegt (BTDrucks. 17/13467 vom 14. Mai 2013), mit dem das Informationsfreiheitsgesetz (IFG), das Umweltinformationsgesetz (UIG) und das Verbraucherinformationsgesetz (VIG) gebündelt werden sollen – und zwar auf dem jeweils höchsten Transparenzniveau. In den folgenden Abschnitten soll gezeigt werden, dass es nicht der Bürger ist, auf den sich die Aktivisten gerne berufen, der Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze tatsächlich nutzt, sondern dass sie vorrangig einer kleinen Minderheit dienen, die Politik ohnehin professionell verfolgt. Sie bekommt ein zusätzliches Instrument in die Hand, ihre Interessen zu verfolgen.

gesagt, dass ein höheres Maß an Transparenz zwingend zu besseren Ergebnissen oder Zuständen führt.17 Wenn der Beitrag das Bewusstsein dafür schärft, dass die Zusammenhänge weitaus komplizierter sind, als die Wortführer der Bewegung uns glauben machen wollen, dann hätte er seinen Zweck schon erfüllt.

Transparenz und Organisation Wir alle haben unsere kleineren oder größeren Geheimnisse, von denen wir nicht möchten, dass andere sie erfahren. Die Gründe dafür können verschieden sein:

13

Malena 2012.

14

Politt/Hupe 2011.

15

Hood 2006b; vgl. auch Etzioni 2010.

16

Kleindiek 2013a.

17

Hood/Heald 2006; Fung/Graham/Weil 2007; Lord 2006.

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Wewer, Allheilmittel Transparenz? – Anmerkungen zur Diskussion man schämt sich für etwas; es ist etwas misslungen; man möchte sich nicht angreifbar machen; man hat etwas getan, das nicht erlaubt war. Takt, Diskretion und Diplomatie dienen aber auch dazu, nicht unhöflich zu sein, andere nicht zu verletzen und soziale Beziehungen zu erhalten. Wenn jeder immer sofort ungeschminkt sagen würde, was er gerade denkt, würden noch mehr Ehen scheitern. Und wenn der eine seine Interessen durchgesetzt hat, muss der andere wenigstens noch sein Gesicht wahren können. Es gibt viele Gründe, warum brutalstmögliche Transparenz weder sinnvoll ist noch Erfolg verspricht.18 Die totale Transparenzgesellschaft19 ist eine inhumane Kontrollgesellschaft20. Auch Piraten reden inzwischen von „Transparenzterror“ un-

weder von oben nach unten noch von unten nach oben. Um dennoch alles kontrollieren zu können, was in den Behörden geschieht, wollen die Piraten „Akteneinsicht für jedermann“ auf allen staatlichen Ebenen. Und sie wollen Whistleblower ermutigen, Vorgänge öffentlich zu machen, wenn ihnen etwas verdächtig erscheint.22 Horizontale Transparenz kann entweder meinen, dass Mitarbeiter beobachten und verstehen können, was außerhalb der Organisation, also um die Behörde herum geschieht, oder aber, dass Außenstehende beobachten und nachvollziehen können, was innerhalb einer Organisation vor sich geht. Auch hier gilt, dass es eine vollständige horizontale Transparenz nicht geben kann, weder von innen nach außen noch

»Transparenz ergibt sich nicht aus einer möglichst großen Menge an Informationen, sondern hängt davon ab, zum richtigen Zeitpunkt die wirklich wichtigen Informationen zu bekommen.«

tereinander. Die Wissenschaft lehrt uns im Übrigen, dass der Mensch sich nicht einmal selbst vollkommen transparent ist. Bei Organisationen kann man grundsätzlich zwischen vertikaler und horizontaler Transparenz unterscheiden.21 Erstere meint entweder, dass Vorgesetzte jederzeit sehen, was ihre Untergebenen so alles treiben, oder aber, dass die Mitarbeiter nachvollziehen können, was die Hausspitze macht. Dass ein Minister, ein Staatssekretär oder ein Abteilungsleiter wirklich alles weiß, was im Haus geschieht und was die Mitarbeiter denken und tun, ist faktisch unmöglich. Sie können nur hoffen, dass ihnen die wichtigen Vorgänge vorgelegt und dass sie informiert werden, wenn sich auf den Gängen etwas zusammenbraut. Niemand übersieht alle Vorgänge und kennt alle Akten im Haus. Eine vollständige vertikale Transparenz gibt es nicht, VM 1/2014

von außen nach innen. Weder können die Mitarbeiter alles erfassen, was da draußen für die eigene Arbeit vielleicht relevant werden kann, noch können Beobachter von außen ohne weiteres verstehen, wie eine bestimmte Organisation funktioniert. Eine jede Organisation hat formale Strukturen, Regeln und Prozesse, aber auch informale Seilschaften, Spielregeln und Abläufe, die nicht auf Anhieb zu erkennen sind, sowie spezifische Traditionen, Routinen und Kulturen.23 Ein jeder, der neu kommt, braucht eine Weile, bis er kapiert hat, wie der Hase läuft. Manche verstehen es nie. Wie man glauben kann, diese komplexe Gemengelage durchschauen zu können, wenn die Verwaltung nur genug Dokumente in ein öffentliches Register stellt und Daten in ein Portal, erschließt sich demjenigen nicht, der ein bisschen was von der Theorie und Praxis von Organisationen versteht. Wirkliche Transpa-

renz bringt das jedenfalls nicht. Natürlich mag es hilfreich sein, zu wissen, wer in der Behörde wofür zuständig ist, und es mag auch interessant sein, einen Vertrag studieren zu können, den die Freie und Hansestadt Hamburg abgeschlossen hat, aber man sollte nicht glauben, dass dadurch politische und administrative Prozesse transparent werden. Das gilt auch für den Zukunftsdialog der Bundeskanzlerin im Netz: Bei mehr als einer Million Zugriffen, über zehntausend Vorschlägen und weit über sechzigtausend Kommentaren stellt sich zudem die Frage, wer das alles lesen, auswerten und womöglich sogar Feedback geben soll.24 Transparent, irgendwie brauchbar, ist ein solcher Müllberg jedenfalls nicht: Information overload. Merke: Transparenz ergibt sich nicht aus einer möglichst großen Menge an Information, sondern hängt davon ab, zum richtigen Zeitpunkt die wirklich wichtigen Informationen zu bekommen. Gerade Menschen, die viel zu tun haben, brauchen nicht möglichst viele Informationen, sondern möglichst kurz und knapp die jeweils relevanten Informationen. Sie wollen nicht riesige Datenberge durchsuchen müssen, ob sich darin vielleicht etwas Relevantes befindet, sondern sie brauchen das, was sie gerade brauchen, gut ausgewählt und entsprechend aufbereitet. Schon in dieser simplen Vier-FelderMatrix gibt es nicht nur mannigfache Überschneidungen, sondern auch komplexe Abhängigkeiten. Symmetrische horizontale Transparenz gäbe es beispielweise nur, wenn das Umfeld der Behörde für die Mitarbeiter genauso durchsichtig wäre wie der Blick hinein. Das setzt unter anderem voraus, dass diejenigen, die von außen gucken, die Kompetenz besitzen, „lesen“ zu können, was drinnen geschieht. Für Laien ist das nahezu unmöglich. Wer weiß schon, wie eine Regierung, ein Parlament, ein Konzern oder ein Verband funktioniert? Was in der Kabine gesprochen wird, bleibt in der Kabine, heißt es nicht

18

Swartz 2010; Roberts 2006b.

19

Brin 1999; Jarvis 2012.

20

Han 2012.

21

Heald 2006, S. 27 ff.

22

Fischer-Lescano 2013.

23

Hartwich/Wewer 1991; Wewer 1998.

24

Kurz 2012.

7

Wewer, Allheilmittel Transparenz? – Anmerkungen zur Diskussion zufällig im Fußball. Dafür gibt es gute Gründe. Regierungen und Verwaltungen müssen also entscheiden, was sie und wie sie nach innen und nach außen kommunizieren wollen. Wenn die Lage ernst ist, kann es sinnvoll sein, Optimismus zu verbreiten; ist sie relativ gut, mag es klug sein, auf Risiken hinzuweisen. Verantwortliche müssen immer abwägen, wie sie mit Informationen umgehen. Unbedachte Äußerungen von Notenbankern können Turbulenzen auf den Finanzmärkten auslösen; leichtfertige Bemerkungen von Politikern haben schon zu Kriegen geführt. Alles offen zu sagen, was man weiß, kann Reaktionen hervorrufen, die niemand wollen kann. Insofern geht es immer um die richtige Ba-

gebnis und darüber, wer dafür letztlich die Verantwortung trägt.28 In Pressekonferenzen, Pressemitteilungen, Internetauftritten vermittelt die Regierung der Öffentlichkeit ihre Sicht der Dinge. Der Schlagabtausch im Parlament und die Berichte in den Medien sorgen dafür, dass dies nicht die einzige Sicht bleibt und der Bürger sich ein Bild machen kann, ohne lange selbst recherchieren zu müssen.29 Bis sich die Behörde offiziell festlegt, ist es jedoch notwendig, dass die interne Willensbildung vertraulich bleibt. Die politische Führung hat das Recht, Vorschläge aus dem Haus zu verwerfen, wenn ihr diese als falsch oder nicht opportun erscheinen. Wäre alles, was in den Amtsstuben gedacht und geschrieben wird, so-

»Ein Mindestmaß an Transparenz muss nicht nur für das Verfahren gewährleistet sein, sondern auch für die Inhalte, für das abschließende Ergebnis und darüber, wer dafür letztlich die Verantwortung trägt.«

lance zwischen Diskretion und Offenheit bzw. zwischen Vertraulichkeit und Transparenz.25 Manche Informationen würden Politiker, Parteien, Regierungen und Verwaltungen gar nicht bekommen, wenn der Informant nicht sicher sein kann, dass sie vertraulich behandelt werden. Deshalb gibt es Verschlusssachen, Staatsgeheimnisse und Nachrichtendienste, die Erkenntnisse beschaffen sollen, die eben nicht offen gehandelt werden.26 Natürlich haben die Bürger ein Recht darauf, zu wissen, was Regierung und Verwaltung treiben.27 Dazu müssen sie jedoch nicht in jede Akte gucken und jeden Vermerk selbst lesen können. Ein Mindestmaß an Transparenz muss nicht nur für das Verfahren gewährleistet sein, in dem Entscheidungen zustande kommen, sondern auch für die Inhalte, um die gestritten wird, für das abschließende Er8

gleich öffentlich, dann würde nicht nur der Eindruck entstehen, man wisse nicht, was man wolle, sondern bestünde auch die Gefahr, dass die eigenen Beamten zu Kronzeugen von Opposition, Journalisten und Verbandsvertretern gegen den Minister herangezogen werden, wenn dieser eine andere Auffassung vertritt. Organisationen, die erfolgreich sein wollen, müssen „mit einer Zunge“ sprechen; Beamte können intern für ihre Position kämpfen, sind aber gehalten, nach außen die Hauslinie zu vertreten. Drei verschiedene Auffassungen zum gleichen Sachverhalt aus einer Behörde würden nicht nur den Bürger verwirren, sondern auch dem Minister den Vorwurf einbringen, er habe seinen Laden nicht im Griff. Wenn Papiere aus dem Haus dringen, die von der Leitung noch nicht abgesegnet sind und womöglich auch nie abgesegnet

worden wären, kostet es meist viel Mühe, die Diskussion wieder einzufangen. Wenn man erklärt, das Papier vorher gar nicht gesehen zu haben, kommt schnell die Antwort, man tue doch jetzt nur so. Natürlich würde die Leitung alle Papiere kennen, die im Ministerium zirkulieren. Und wenn man sich von dem Inhalt distanziert, dann wird leicht unterstellt, man rudere jetzt nur zurück, weil Gegenwind aufgekommen sei. Und bei den Betroffenen bleibt der Verdacht, im Ministerium denke man sich heimlich ständig neue Ferkeleien aus. Die politische Führung muss deshalb ein Interesse an geordneter Kommunikation haben. Mit mangelnder Transparenz hat das nichts zu tun: Wenn die Hauslinie festgelegt ist, kann und soll das gerne jeder wissen. Aber erst dann. Papiere müssen eine gewisse Qualität haben, wenn sie den politischen Prozess überstehen und eine Mehrheit finden sollen. Es wäre fatal, wenn Entwürfe, die zu viele Fragen offen lassen und deshalb nicht überzeugen, schon in den Umlauf geraten. Dann hat das Konzept keine Chance, dann wird es schnell zerredet. „Retten“ lässt sich ein schlechtes Papier in der Regel nicht. Dafür ist das Geschäft zu gnadenlos; die Gelegenheit, einen Vorstoß zu „zerreißen“, lassen sich auch Journalisten nicht entgehen. Deshalb muss die politische Führung ein Interesse daran haben, dass keine „halbgaren“ Papiere öffentlich werden. Mit mangelnder Transparenz hat das nichts zu tun: Wenn das Konzept eine bestimmte Reife erreicht hat, dann soll es ja öffentlich vorgestellt werden. Aber erst dann. Auch der Zeitpunkt spielt eine Rolle: Initiativen, die schon in der Zeitung stehen, aber im politischen Raum noch nicht abgesichert sind, haben es schwer. Parlamentarier möchten nicht aus den Medien erfahren, was die Regierung vorhat, sondern als erste informiert werden. Geschieht das nicht, finden sie schon Mittel und Wege, der Exekutive wieder mehr De-

25

Wewer 2012; Wewer 2013b; Piotrowski 2010.

26

Smidt et al., 2006.

27

Fiorini 2007.

28

Bröhmer 2004, S. 19 ff.

29

Steffani 1971.

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Wewer, Allheilmittel Transparenz? – Anmerkungen zur Diskussion mut beizubringen. Die politische Führung muss also ein Interesse an einem geordneten Verfahren und dem richtigen timing haben. Man darf mit seinem Anliegen weder zu früh noch zu spät kommen. Das hat viel mit notwendiger Professionalität und wenig mit mangelnder Transparenz zu tun: Wenn die Initiative innerhalb der Regierung und der Koalition, womöglich auch mit den Ländern, abgestimmt ist, dann soll sie ja in die Ausschüsse und in das Plenum, um dort diskutiert und beschlossen zu werden. Aber erst dann. Ins Kabinett kommen in der Regel nur Vorlagen, die innerhalb von Regierung und Koalition streitfrei sind. Konnten sich die Referats- oder Abteilungsleiter

brauchen alle eine Sphäre, in der Kompromisse ohne Gesichtsverlust möglich sind. Wenn jeder auf seiner Position beharrt und keinen Millimeter nachgibt, wäre jede Regierung handlungsunfähig. Das, was im Kabinett beschlossen wurde, kann nur dann schadlos gemeinsam vertreten werden, wenn „Gewinner“ und „Verlierer“ nicht eindeutig zu identifizieren sind. Ein Minister, von dem jeder weiß, dass er in einem wichtigen Punkt strikt dagegen war, kann eigentlich nur zurücktreten, wenn er glaubwürdig bleiben will. Und die Kanzlerin könnte nicht dulden, dass ein Mitglied ihres Kabinetts dessen Beschlüsse öffentlich kritisiert, sondern müsste es entlassen. Diese Mechanismen gelten übrigens nicht nur in Politik und Verwaltung, sondern

»Verhandlungen haben, wenn sie gelingen sollen, immer informelle Komponenten, die sich in den Dokumenten, die dazu produziert werden, nicht nachvollziehen lassen.«

der Ressorts nicht auf Kompromisse einigen, dann sind die Staatssekretäre gefordert. Können auch sie nicht sämtliche Streitpunkte beseitigen, dann müssen die Minister persönlich ran. Wenn diese keine Verständigung signalisieren, nimmt das Kanzleramt die Vorlage von der Tagesordnung und/oder bietet seine Vermittlung an. Diese bisweilen mühseligen und zähen Abstimmungsprozesse innerhalb einer Regierung müssen vertraulich bleiben. Wären alle kleineren und größeren Streitpunkte, die in diesem Prozess bearbeitet und ausgeräumt wurden, draußen im Detail bekannt, dann könnte ein Minister kaum noch einen Kompromiss eingehen, ohne sich den Vorwurf einzuhandeln, er sei vor seinem Kollegen „eingeknickt“. Totale Transparenz würde also, wenn alle Beteiligten einen Gesichtsverlust befürchten müssen, zu totaler Blockade führen. Anders gesagt: Organisationen VM 1/2014

auch in der Wirtschaft: Auch Vorstände von Unternehmen können, wenn sie sich mit ihrer Auffassung nicht durchsetzen konnten, nicht Strategie, Geschäftspolitik oder die eigenen Produkte öffentlich kritisieren, ohne mit Konsequenzen rechnen zu müssen. Die Kunden, die Bürger wollen keine Unternehmen und keine Regierungen, die widersprüchliche Signale aussenden und bei denen die Führung offenbar heillos zerstritten ist. Unterschiedliche Einschätzungen intern zu besprechen statt sie öffentlich auszuleben, hat mit mangelnder Transparenz nichts zu tun, sondern ist schlicht eine funktionale Notwendigkeit, wenn man erfolgreich arbeiten will. In Ministerkonferenzen gilt in der Regel das Einstimmigkeitsprinzip, d.h. niemand kann überstimmt werden; wenn nur einer widerspricht, kommt der Be-

schluss nicht zustande. Wenn sich eine Blockade abzeichnet, dann werden häufig je ein Vertreter der A-Seite und der B-Seite, die das Vertrauen ihrer Kollegen genießen, besonders sachkundig sind und eine große Erfahrung aufweisen, vor die Tür geschickt, um einen Kompromiss auszuhandeln. Beide wissen, was sie ihrer Seite zumuten können und was diese nicht schlucken würde; beide müssen sich darauf verlassen können, dass ihre Seite jeweils die Kröten akzeptiert, die sie mit zurück in den Saal bringen. Ohne ein solches Mandat könnten sie ihre Aufgabe nicht erfüllen. Aber kein Protokoll könnte beschreiben, wie dieses Ergebnis zustande gekommen ist. Auch bei Tarifverhandlungen werden die schwierigsten Punkte letztlich im kleinen Kreis ausgehandelt. Für die, die dem Ergebnis schließlich zustimmen müssen, ist klar, wer dort verhandelt hat und was dabei heraus gekommen ist, aber nicht, wie man zu diesem Ergebnis, das ja meist ein Paket ist, gekommen ist. Verhandlungen haben, wenn sie gelingen sollen, immer informelle Komponenten, die sich in den Dokumenten, die dazu produziert werden, nicht nachvollziehen lassen. Das Dienst- und Amtsgeheimnis in der öffentlichen Verwaltung soll nicht nur dafür sorgen, dass die Angaben vertraulich bleiben, die der Staat dem Bürger abverlangt, sondern auch dafür, dass man intern offen über alles reden kann. Wenn man damit rechnen muss, dass Dritte alles mitbekommen, dann müsste man sich sehr genau überlegen, was man alles sagt und was man wie aufschreibt. Die Abkehr vom Prinzip der Diskretion, Vertraulichkeit und Geheimhaltung, die manche propagieren, und die Hinwendung zu einem Prinzip der Öffentlichkeit und möglichst großer Transparenz staatlichen Handelns hätte also erhebliche Auswirkungen nicht nur auf den Betriebsfrieden in der Behörde, sondern auch für die Neutralität, Integrität und Professionalität der Verwaltung insgesamt.30 Es gibt ja nicht nur das Amtsgeheimnis und das Staatsgeheimnis oder Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse, sondern auch das Meldegeheimnis, das Steuergeheimnis, das Sozialgeheimnis, das Arztgeheimnis, das Anwaltsgeheimnis, das

30

Wewer 2012, S. 254 ff.

9

Wewer, Allheilmittel Transparenz? – Anmerkungen zur Diskussion Bankgeheimnis und das Beichtgeheimnis – um nur einige zu nennen. Aus Gründen des Datenschutzes stellt sich der Staat stets dümmer, als er sein könnte, weil die eine Behörde nicht an die Daten kommt, die eine andere für andere Zwecke erhoben hat. Dass es diese Barrieren gegen völlige Transparenz gibt, soll den Bürger schützen. Wenn jeder nach Belieben in jede staatliche Akte gucken könnte, wäre dieser Schutz dahin. Selbst Insider, die einen guten Einblick haben, übersehen und durchschauen längst nicht alles, was in einer beliebigen Organisation passiert. Es gibt nicht nur die formalen Regeln, an die sich alle halten sollen, die aber nicht alle befolgen,

dern der Bürger ist es, der das unbedingt will. Behaupten sie jedenfalls. Ein klares Mandat, den Bürger mit diesem Anliegen zu vertreten, haben sie meistens nicht. Als politische Freibeuter stellen sie sich dieses Mandat einfach selber aus, eine Art Kaperbrief. Der Bürger wird eher als Geisel genommen. Natürlich würde niemand widersprechen, wenn er gefragt werden sollte, ob er für mehr Transparenz in der Politik sei. Was soll man dagegen auch schon sagen. Dass die Protagonisten des Hamburger Transparenzgesetzes in der Millionenstadt genügend Unterschriften für einen Volksentscheid zusammen bekamen32, ist also kein Wunder. Auf einer Welle von Politik-

»Aus Gründen des Datenschutzes stellt sich der Staat stets dümmer, als er sein könnte... Dass es Barrieren gegen völlige Transparenz gibt, soll den Bürger schützen.«

sondern auch informelle Spielregeln, die sich eingebürgert haben. Beide sind zwei Seiten ein und derselben Medaille; beide zusammen prägen die Kultur und die Wirklichkeit in Regierungen und Verwaltungen.31 Wer die informellen Spielregeln und Abläufe nicht durchschaut, wird die Politik und das Regieren und Verwalten selbst dann nicht verstehen, wenn er sämtliche Dokumente in einem staatlichen Transparenzregister intensiv studiert. Dass Schulen neben den offiziellen Lehrplänen immer auch eine hidden agenda haben, wissen wir schon lange. Wie kann man da glauben, Transparenz würde dadurch geschaffen, dass alle Lehrpläne, Zeugnisse usw. veröffentlicht werden?

Transparenz und Bürger Angeblich dient Transparenz dem Bürger. Jedenfalls berufen sich jene, die unter dieser Flagge segeln, gerne auf ihn. Eigentlich wollen nicht sie mehr Transparenz, son10

verdrossenheit schon gar nicht. Was das für das Regieren und Verwalten praktisch bedeuten würde, dürfte den wenigsten, die unterschrieben haben, klar gewesen sein. Falls es sie überhaupt interessiert hätte. Gegenargumente kamen in dieser Kampagne nicht vor. Alles das, was ein transparentes parlamentarisches Verfahren auszeichnet – Rede und Gegenrede, Anhörungen, Kommentare, verschiedene Lesungen usw. – und was es dem Bürger erlaubt, sich eine eigene Meinung zu bilden, fand hier nicht statt. Die Bürgerschaft nickte im Schnellverfahren einen Gesetzentwurf ab, der im Hinterzimmer von einigen wenigen Personen ausgekungelt worden war; letztlich beugte sie sich dem Druck der Straße. Transparenz sieht anders aus. Transparenz soll dem Bürger die Chance geben, sich besser zu informieren. Es ist jedoch zweifelhaft, ob er das tatsächlich will. Natürlich würde kaum jemand offen zugeben: dass ihn Politik nicht wirklich

interessiert, außer darüber schimpfen zu können, dass ihm anderes in der Freizeit wichtiger ist, dass eine Recherche zu mühsam ist, dass man den Sachverhalt nicht versteht. Schon die Abseitsregel beim Fußball können nicht alle erklären, das Funktionieren des Eurorettungsschirms sicher noch weniger Menschen. Sie wissen weder, wie ein großer Konzern zu managen ist, noch, wie eine Regierung arbeitet oder der Aktienmarkt funktioniert. Das müssen sie auch nicht unbedingt, weil sie in ihrer Lebenswelt darauf kaum einen Einfluss haben. Sie können nur den Daumen heben oder senken. Um das zu tun, muss man freilich vorher kein Transparenzregister durchforstet haben. Umfragen zeigen seit Jahren, dass die wenigsten wirklich wissen, wie das Tagewerk eines Abgeordneten aussieht, was die Arbeitsweise des Parlaments ausmacht, welche Elemente das politische System aufweist und was den Föderalismus kennzeichnet. Viele hätten schon Mühe, die Rollen von Bundespräsident, Bundeskanzlerin und Parlamentspräsident präzise zu beschreiben oder die Namen aller Ministerpräsidenten aufzuzählen. Von den Ministern der eigenen Landesregierung ganz zu schweigen. Selbst in Zeitungen erscheinen Artikel, deren Verfasser die Verteilung der Kompetenzen im Bundesstaat offenkundig nicht kennen und die auch andere Grundkenntnisse offensichtlich nicht haben. Vermutlich können mehr Menschen in Deutschland die Aufstellung des FC Bayern benennen als die Zusammensetzung des Bundeskabinetts. Das mag bedauern, wer dem Ideal des mündigen, politisch interessierten und engagierten Bürgers folgt, sollte aber auch nicht ausgeblendet werden, wenn man die Folgen von Gesetzen abzuschätzen versucht: Entscheidend ist nicht, was die Menschen sagen, sondern das, was sie tun. Darüber, wie die Politik und das Regieren und Verwalten in Deutschland funktionieren, gibt es unzählige Informationen, die offen zugänglich sind. Die Parlamente, die Bundeszentrale und die Landeszentralen für politische Bildung und andere Stellen verteilen vieles davon kostenlos

31

Hartwich/Wewer 1991; Wewer 1998.

32

Kleindiek 2013a.

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Wewer, Allheilmittel Transparenz? – Anmerkungen zur Diskussion oder gegen eine eher symbolische Gebühr. Die Mehrheit der Deutschen nutzt diese Chancen, Politik besser zu verstehen, und auch das, was die Medien oder das Internet anbieten, nicht – oder jedenfalls nicht so, dass die Umfragen andere Ergebnisse zeigen würden. Die Menschen verbringen ihre Freizeit lieber mit anderen Dingen. Das ist in einem freien Land nicht nur ihr gutes Recht, sondern auch durchaus verständlich: Es gibt sicherlich aufregendere und erfreulichere Beschäftigungen, als nach der Arbeit amtliche Dokumente in einem Transparenzregister nachzulesen. Die Nutzerzahlen werden das belegen (siehe auch unten). Wer beruflich und zeitlich stark eingespannt ist, der braucht Informationen hoch verdichtet, „auf den Punkt“. Anders kann er die vielen Informationen,

Verwaltung besser zu kontrollieren. Der Schwarm tritt damit als weitere Instanz der Kontrolle neben Opposition, Rechnungshof, Gerichte und investigativen Journalismus. Und wenn nur einer aus dem Schwarm im Register etwas fände, das zum Skandal tauge, dann würden auch die anderen Instanzen wach und davon profitiere letztlich auch der Bürger, auch wenn er selbst dieses Instrument gar nicht nutze. Deshalb spreche man auch in seinem Namen. Groben Schätzungen zufolge kostet der Aufbau des Hamburger Transparenzregisters etwa fünf Millionen Euro und der laufende Betrieb später jährlich etwa zwei Millionen Euro. Wenn man die Bürger fragt, ob künftig eine Kostenexplosion wie bei der Elbphilharmonie ausgeschlossen sein soll, dann unterschreiben sie ger-

»Man muss kein Prophet sein, um sagen zu können, dass Transparenzgesetze nicht das bewirken werden, was ihre Protagonisten versprechen: quantitativ nicht und auch qualitativ nicht.«

die ständig auf ihn einprasseln, gar nicht verarbeiten. Der will nicht möglichst viele Informationen, sondern nur die wirklich wichtigen. Der will nicht in einer Datenbank herumwühlen, um irgendwo vielleicht irgendetwas zu entdecken, das eine gewisse Relevanz haben könnte, sondern er will die notwendigen Informationen zum richtigen Zeitpunkt und vernünftig aufbereitet. Nur dann kann er damit sinnvoll arbeiten. Transparenzregister sind etwas für Menschen, die sonst nicht genug zu tun haben. Nun lässt sich einwenden, es gäbe ja keine Pflicht, in das Register zu schauen, sondern nur das Recht dazu. Der Bürger könne diese Chance nutzen, aber er müsse es nicht. Aber dieser neue, zusätzliche Kanal eröffne insbesondere dem Schwarm die Möglichkeit, Regierung und VM 1/2014

ne, dass sie für ein Transparenzgesetz sind. Ob ein solches Gesetz das richtige Instrument ist, derartige Großprojekte besser zu managen, wird dann nicht weiter hinterfragt. Würde man die Bürger fragen, ob man erst fünf und dann jedes Jahr zwei Millionen Euro für ein Transparenzregister ausgeben oder für diesen Betrag lieber mehr Lehrer einstellen soll, dann fiele die Antwort vermutlich anders aus. Man muss kein Prophet sein, um sagen zu können, dass Transparenzgesetze nicht das bewirken werden, was ihre Protagonisten versprechen: quantitativ nicht und auch qualitativ nicht. Die Inanspruchnahme dieses Instruments dürfte – wie schon bei den Informationsfreiheitsgesetzen (siehe unten) – insgesamt eher gering bleiben. Wenn das nicht tabuisiert wäre, müsste die zu erwartende Diskre-

panz zwischen Aufwand und Ertrag bzw. eine nüchterne Kosten-Nutzen-Analyse eigentlich dazu führen, solche Gesetze gar nicht erst zu verabschieden. Denn es entsteht eine neue staatliche Daueraufgabe, die Ressourcen verschlingt, die woanders dringend gebraucht werden, und zusätzlich zum Streit in der Sache wird künftig immer auch über den Zustand des Registers gestritten werden. Es ist ja nicht damit getan, einfach Dokumente in eine Datenbank einzustellen. Sie müssen in den jeweiligen Kontext eingeordnet und interpretiert werden, damit Laien sie verstehen können. Ob sich die offizielle Lesart bei der Kakophonie im Internet durchsetzt, ist damit noch nicht gesagt. Aber wer es gar nicht erst versucht, hat schon verloren. Sollten es Behörden nicht schaffen, sämtliche Dokumente fristgerecht einzustellen, weckt das leicht den Argwohn, hier solle etwas verheimlicht werden. Der Verdacht, die wirklich wichtigen Unterlagen würden ohnehin nicht veröffentlicht, besteht unabhängig davon immer. Es kursieren schon Anforderungskataloge, wie Dokumente auszusehen haben, die in ein solches Register eingestellt werden, und wie schnell sie zu veröffentlichen sind. Die Ansprüche sind nicht gering. Suzanne Piotrowski und Yuguo Liao nennen zum Beispiel sechs Kriterien, die erfüllt sein müssen, damit amtliche Informationen für die Bürger ideal nutzbar seien: Die Informationen müssten akkurat sein („precise, factual“), gut zugänglich („anyone, anywhere, anytime“), natürlich komplett („all necessary parts, no intentional concealment“), möglichst verständlich („clear, comprehensive“), zeitnah eingestellt und aktuell („up-to-date“) und möglichst unentgeltlich („free of charge or minimal cost“).33 Behörden, die im Vollzug nicht hinterher kommen, werden sich auf Kritik einstellen müssen. Auch ist nicht zu erwarten, dass die Ansprüche sinken – sie werden eher noch steigen. Die Nachfrage dürfte nicht nur bescheiden bleiben, sondern auch die Kunden dürften andere sein, als uns vorgegaukelt wird.34 Nicht der normale Bürger ist es, der nur darauf wartet, endlich ein

33

Piotrowski/Liao 2011, S. 31 bzw. S. 8.

34

Bertelsmann 2002.

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Wewer, Allheilmittel Transparenz? – Anmerkungen zur Diskussion staatliches Register durchkämmen zu dürfen, sondern professionelle Beobachter von Regierung und Verwaltung sind es, die hier ein zusätzliches Instrument in die Hand bekommen: Politiker, Journalisten, Anwälte, Wettbewerber, Aktivisten. Sie werden es für ihre Zwecke sicherlich nutzen, die Bürger hingegen praktisch nicht. Warum auch? Die meisten Deutschen wissen schon heute nicht, dass es ein Informationsfreiheitsgesetz und allein auf Bundesebene sechs weitere Gesetze gibt, die ihnen Zugang zu amtlichen Informationen gewähren.35 Und falls sie es doch wissen, dann nutzen sie diese Möglichkeiten mehrheitlich nicht. Vielleicht interessiert es sie einfach nicht. Die Nutzerzahlen belegen alles Mögliche, aber nicht, dass der Gesetzgeber hier einem breiten gesell-

sind keine Gründe ersichtlich, warum das bei Transparenz jetzt anders sein sollte. Dass ein gewisses Maß an Ignoranz bzw. Unkenntnis sogar positive soziale Funktionen haben kann38, sei hier nur am Rande erwähnt. Transparenz trägt also nicht zwingend zu Good Governance – einem besseren Regieren und Verwalten – bei, sondern kann im Gegenteil ungewollte Nebenwirkungen haben. Davon soll im nächsten Abschnitt die Rede sein. Wo kaum Transparenz herrscht, ist mehr Transparenz sicher erstrebenswert und förderlich für die Entwicklung von Wirtschaft, Politik und Gesellschaft. Wo bereits eine relativ hohe Transparenz herrscht, greift hingegen das Gesetz des abnehmenden Grenznutzens. Ob

»Nicht der normale Bürger ist es, der nur darauf wartet, endlich ein staatliches Register durchkämmen zu dürfen, sondern professionelle Beobachter von Regierung und Verwaltung sind es, die hier ein zusätzliches Instrument in die Hand bekommen.« schaftlichen Bedürfnis entsprochen hätte. Auch von Transparenzgesetzen profitieren letztlich interessierte Minderheiten, die dieses neue Instrument beruflich und politisch nutzen können. Letztlich profitieren von neuem Content und mehr Traffic im Netz vor allem jene, die die großen Datenstaubsauger und kommerziellen Serverfarmen betreiben: Cloud statt Schwarm, Big Data statt Transparenz.36 Der Bürger hat davon gar nichts. Transparenzgesetze werden nicht dazu beitragen, dass sich mündige Bürger besser über staatliches Handeln informieren, dass sich wieder mehr politisch engagieren, dass die Wahlbeteiligung steigt und die Politikverdrossenheit sinkt oder dass Korruption verschwindet. Freedom of Information hat jedenfalls bisher nirgendwo auf der Welt diese Effekte gehabt37 und es 12

wir über Nordkorea, China, Russland, Iran, die Türkei oder Deutschland reden, macht schon einen Unterschied. Sinnvoll ist generell „an optimal level of transparency that is less than maximum transparency“39. Es geht also, wie fast immer, um die richtige Balance und das Abwägen gegenüber anderen Prinzipien wie Vertraulichkeit, Verantwortung, Autonomie, Effektivität, Fairness, Vertrauen und Legitimität.40

Fakten, die leicht zu ermitteln wären. Wir kennen das aus den Medien: Auch Journalisten recherchieren sich nicht gerne eine Geschichte kaputt. Bei dieser Bewegung, die sich über den ganzen Globus ausgebreitet hat und die besonders das Netz nutzt, um Druck zu erzeugen, handelt es sich um eine politische Kampagne, die alles ausblendet, was ihr nicht in Kram passt. Hier wird Transparenz zum Allheilmittel gegen alle Übel der Politik, zur Ideologie, zum Fetisch. Transparenz habe inzwischen eine quasi-religiöse Bedeutung angenommen, schreibt Christopher Hood: „’More-transparent-thanthou’ has become the secular equivalent of ‚holier than thou’ in modern debates over matters of organization and governance“.41 Ein offener Diskurs über die Vorzüge und Nachteile von mehr oder totaler Transparenz ist nicht gewollt. Transparenz wird zum Totschlag-Argument: Wer Zweifel anmeldet, ob dies der richtige Weg ist, macht sich schnell verdächtig und hat wohl etwas zu verbergen. Dass diese Gruppierungen häufig selbst nicht sonderlich transparent agieren, was ihre Motive und wahren Ziele, ihre Mitgliederzahl und Finanzierung und ähnliches angeht, gehört zur Ironie der Geschichte. Wir wissen auch das: Ideologen zeigen meist erst dann ihr wahres Gesicht, wenn sie die Macht übernommen haben. Dann ist es aber meist zu spät. Einem Hamburger Staatsrat, der in einem Aufsatz das Transparenzgesetz vorgestellt und dabei auch die ein oder andere kleine Frage aufgeworfen hatte, wurde von einem Vertreter des Vereins „Mehr Demokratie“ (!) damit gedroht, jetzt müsse man sich wohl dessen Dissertation etwas genauer ansehen.42 Alle Heilmittel haben Risiken und Nebenwirkungen. Diese schlichte Erkenntnis kann man auf dem Beipackzettel eines jeden Medikaments lesen. Wie schon

Risiken und Nebenwirkungen Den Stand der Forschung kennen diejenigen, die sich für Transparenz in Politik, Regierung und Verwaltung einsetzen, in der Regel nicht oder sie ignorieren ihn bewusst. Das gilt für die theoretischen Erklärungsmodelle, die die Wissenschaft bereitstellt, ebenso wie für empirische

35

Fluck 2006.

36 Kurz/Rieger 2011. 37

Worthy 2010; McDonald 2006; Roberts 2006.

38

Heald 2006b, S. 60.

39 Heald 2006b, S. 60. 40 Wewer 2013b. 41

Hood 2006a, S. 3.

42 Kleindiek 2013b.

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Wewer, Allheilmittel Transparenz? – Anmerkungen zur Diskussion einschlägige Buchtitel („perils and promises“) andeuten, gilt das auch für das Allheilmittel Transparenz.43 Christopher Hood und David Heald haben ihren Sammelband zu der Frage, ob Transparenz wirklich zu besserem Regieren führt, bewusst mit einem Fragezeichen versehen.44 Gut gemeint ist nicht immer gut gemacht. Transparenz sei zwar zu einem weit verbreiteten Synonym für Good Governance geworden, schreiben die beiden, „but its meaning and history are obscure and so are its consequences“.45 Am Ende von mehr förmlicher Transparenz könne auch stehen, dass die Bürger nicht mehr, son-

den, müssen Lösungen, Kompromisse und Mehrheiten gefunden werden, kommen Interessen und Einstellungen, Werte und Macht ins Spiel. Wer Gesamtschulen für Teufelszeug hält, lässt sich auch durch empirische Evidenzen nicht vom Gegenteil überzeugen. Wer fest daran glaubt, die Proteste auf dem Istanbuler TaksimPlatz würden aus dem Ausland gesteuert, nimmt anderslautende Argumente einfach nicht zur Kenntnis. Das Internet macht zwar viele Informationen weltweit verfügbar, hat aber nicht dazu geführt, dass Demagogen und Diktatoren keinen Zulauf mehr haben. Die Menschen nehmen

»Dass die Politik, dass das Regieren und Verwalten hierzulande völlig intransparent wäre, kann man ernstlich nicht behaupten. Im Gegenteil: Sie sind heute so transparent wie noch niemals in der deutschen Geschichte.« dern weniger darüber wissen, wie Politik funktioniert.46 Christopher Hood zitiert hier einen alten Witz aus der britischen Verwaltung, wonach jede Maßnahme, die nicht das exakte Gegenteil von dem bewirke, was eigentlich intendiert sei, schon als Erfolg gelten könne.47

die Informationen auf, an die sie glauben wollen. Auch Barack Obama hat erkennen müssen, dass sein fester Glaube an Vernunft, Fakten, Wissenschaft, Beweise und Feedback49 nicht unbedingt zu einem rationaleren Politikbetrieb in Washington führt.

Die Risiken und unintendierten Nebenwirkungen größerer Transparenz in Politik, Regierung und Verwaltung werden von denjenigen, die dafür streiten, grundsätzlich ausgeblendet. Sie suchen nicht nach der richtigen Balance zwischen diesem Prinzip und anderen, die ebenfalls wichtig sind48, sondern setzen Transparenz absolut. Sie wägen nicht ab nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit oder nach Aufwand und Ertrag, Kosten und Nutzen, sondern wollen Transparenz um jeden Preis. Sie überschätzen dieses Instrument, wenn sie glauben, mehr Transparenz führe automatisch zu besserer Politik. Denn am Ende des Tages, selbst wenn alle Fakten offen auf dem Tisch liegen, muss immer noch entschieden wer-

In den westlichen Demokratien gehört ein Mindestmaß an Transparenz zu den Grundprinzipien der Verfassung. Auch im Grundgesetz ist dieses Prinzip an etlichen Stellen verankert.50 Ein System der checks and balances, eine freie Presse und eine unabhängige Justiz sorgen dafür, dass Regierungen oder die Behörden nicht einfach machen können, was sie wollen. Was den Regierenden eher peinlich ist, versucht die Opposition ins Licht der Öffentlichkeit zu rücken. Dass die Politik, dass das Regieren und Verwalten hierzulande völlig intransparent wäre, kann man ernstlich nicht behaupten. Im Gegenteil: Sie sind heute so transparent wie noch niemals in der deutschen Geschichte. Wie man in unserem Staat eine finstere, Furcht ein-

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flößende Trutzburg sehen kann51, ist mir jedenfalls schleierhaft. Diese verzerrte Perspektive ist umso bemerkenswerter, als sie nicht von jemandem stammt, der diese Burg von außen belagert, sondern von jemandem, der als Leiter einer Bundesbehörde mittendrin saß in dieser Burg. Natürlich kann man immer noch mehr machen. Das wirft aber die Frage nach dem Endziel auf, also danach, wann denn Politik, Regierung und Verwaltung aus der Sicht der Aktivisten hinreichend transparent wären, und danach, ob sich der Punkt benennen lässt, ab dem (vermeintliche) Intransparenz in (wahre) Transparenz umschlagen würde. Wenn totale Transparenz das Endziel darstellt, dann sind Auskunftsrechte, Informationsfreiheit und Transparenzregister nur Zwischenschritte und wäre das Ziel erst erreicht, wenn es weder eine Verschwiegenheitspflicht der Verwaltung noch Staatsgeheimnisse oder Nachrichtendienste gäbe. Dann geht es hier und jetzt darum, auf dem Weg zu diesem Ziel möglichst viele bestehende Hindernisse Stück für Stück zurückzudrängen und einzureißen. Wenn es hingegen nur um noch mehr Transparenz geht, als wir sie bisher kennen, dann müsste sich eigentlich auch sagen lassen, wann denn ein zufriedenstellender Zustand erreicht wäre. Wann wären Politik, Regierung und Verwaltung genügend transparent? Wo ist die Schwelle von „geschlossen“ zu „offen“, von „verschlossen“ zu „aufgeschlossen“, von „undurchschaubar“ zu „durchsichtig“? Eine klare Antwort darauf bekommt man nicht; die wahren Ziele der Aktivisten bleiben letztlich im Dunkeln. Aber erst, wenn man weiß, worüber man eigentlich redet, kann ernsthaft darüber nachgedacht werden, ob ein solches Modell erstrebenswert wäre und funktionieren könnte.

43

Lord 2006; Fung/Graham/Weil 2007; Piotrowski 2010.

44 Hood/Heald 2006. 45

Hood/Heald 2006, x.

46 McDonald 2006 47

Hood 2006b, S. 219.

48 Wewer 2013b. 49 Levy 2012, S. 404. 50 Bröhmer 2004. 51

Schaar 2013, S. 43.

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Wewer, Allheilmittel Transparenz? – Anmerkungen zur Diskussion Transparenz ist historisch und systematisch nichts Neues, weder als Schlagwort noch als Doktrin52, hat aber als Forderung in den letzten Jahrzehnten immer mehr Unterstützer gefunden. Dagegen zu sein oder Bedenken anzumelden, wäre political incorrect. Transparenz zählt zu den „magischen Begriffen“, gegen die niemand etwas haben kann53, und gehört heute praktisch zum Zeitgeist. Das verführt dazu, gar nicht mehr nachzufragen, was damit eigentlich genau gemeint sein soll. Auch die Abgrenzung gegenüber be-

dieses Prinzip allen anderen überzuordnen und es damit zu Tode zu reiten. Für institutionelle Effizienz und effektive Kontrolle ist es zum Beispiel gar nicht nötig, dass Investoren jederzeit im Detail wissen, was Fondsmanager gerade unternehmen.58 Und Helen Margetts argumentiert, dass das digitale Zeitalter, das für viele das Zeitalter der Transparenz ist, gegenläufige Wirkungen hat, indem es nämlich in einigen Fällen das Regieren transparenter mache, in anderen Fällen aber gerade weniger transparent.59 Auch WikiLeaks

»Transparenz zählt zu den ‚magischen Begriffen‘, gegen die niemand etwas haben kann, und gehört heute praktisch zum Zeitgeist. Das führt dazu, gar nicht mehr nachzufragen, was damit eigentlich genau gemeint sein soll.« nachbarten Schlagwörtern wie „Offenheit“ von Regierung und Verwaltung54 oder Informationsfreiheit bleibt unscharf. Alasdair Roberts hat im übrigen gezeigt, dass einschlägige Gesetze typischerweise mit zwei Verheißungen verabschiedet wurden, nämlich das Vertrauen in die Regierung zu stärken und eine neue Kultur der Offenheit in der Verwaltung zu etablieren, „but the outcome in practice tends to be the very opposite“.55 Wir kommen darauf am deutschen Beispiel noch zurück. Je mehr Informationen öffentlich zugänglich gemacht wurden, desto mehr wurden diese offiziellen Informationen vor Herausgabe zentral kontrolliert.56 Wenn Regierung und Verwaltung sich offiziell festlegen sollen und wenn sie nicht als Kakophonie wahrgenommen werden wollen, dann bleibt ihnen auch gar nichts anderes übrig. Wenn sich die Befürworter für die Ergebnisse der Wissenschaft interessieren würden, dann wüssten sie: „If some transparency is good, more is no necessarily better“.57 Im Grunde geht es also um das richtige Ausmaß an Transparenz, statt 14

weckt eher Hoffnungen auf Transparenz, als dass es wirklich Transparenz schafft.60

Ansehen der Regierung.61 Transparenz ist zwar ein Wert an sich, aber kein Selbstzweck. Man kann jemanden auch mit Informationen erschlagen. In den meisten Fällen wird nicht einmal deutlich, was mit Transparenz genau gemeint ist. Die Definitionen, die man finden kann, wenn man sich die Mühe macht und nicht nur das Schlagwort propagiert, helfen nur bedingt. Wenn etwa die Asian Development Bank darunter versteht „the availability of information to the general public and clarity about government rules, regulations and decisions“62, dann bleibt offen, ob wirklich sämtliche Informationen von Regierung und Verwaltung gemeint sein können und was „Klarheit“ konkret bedeuten soll. Wissen zu können, nach welchen Spielregeln die Regierung arbeitet, wie die Kompetenzen verteilt sind und welche Entscheidungen getroffen wurden, beschreibt aber sicherlich einen Mindeststandard an Transparenz, der längst nicht von allen politischen Regimes erfüllt wird: „government according to fixed and published rules, on the basis of information and procedures that are accessible to the public, and (in some usages) within clearly demarcated fields of activity“.63

Unstrittig ist in der Forschung, dass Transparenz positive wie negative Formen annehmen kann. Transparenz ist nicht immer und überall nur gut („Transparenzterror“). Hilfreich kann Transparenz sein, wenn sie dazu beiträgt, eine unklare, riskante Situation besser zu durchschauen, wenn sie Verhandlungen erleichtert oder wenn Klarheit darüber herrscht, wer von einer Maßnahme profitiert und wer dafür bezahlt. Wenn die schiere Masse der Daten, die offen gelegt werden, die Qualität und den Nutzen der Information beeinträchtigt, dann kann das Versprechen der Transparenz, nämlich Demokratie zu fördern, sogar zerstörerisch wirken für das

Transparenz soll dazu führen, dass politische Entscheidungen rationaler getroffen werden, weil sie öffentlicher Kontrolle unterliegen. „Transparency includes making it clear who is taking the decisions, what the measures are, who is gaining from them, and who is paying for them“.64 Diese Definition hat eine gewisse Nähe zur berühmten Cui-bono-Frage, die sich mit der Einstellung von amtlichen Dokumenten in ein öffentliches Register noch lange nicht beantworten lässt. Christopher Hood unterscheidet sieben verschiedene Doktrinen von Transparenz in den internationalen Beziehungen65, für nationale und regionale Regierungen sowie für Corporate Governance, die zu

52

Hood 2006a.

59

Margetts 2006.

53

Politt/Hupe 2011.

60

Roberts 2012.

54

hierzu Herzberg 2013; Jantz 2013; Wewer 2014.

61

O’Neill 2006.

Hood/Heald 2006b, xi.

62

Zitiert bei Hood 2006a, S. 4.

56

Roberts 2006.

63

Ebenda, S. 5.

57

Hood/Heald 2006, x.

64

Zitiert wiederum bei Hood 2006a, S. 4.

58

Prat 2006.

65

Stasavage 2004; Stasavage 2006; Lord 2006.

55

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Wewer, Allheilmittel Transparenz? – Anmerkungen zur Diskussion abweichenden praktischen Ausprägungen geführt haben: Pflichten zur Offenlegung von bestimmten Informationen, Einführung von Kostenstellen, Audit-Systeme, Compliance Regimes u.a.m.66 Klar ist dabei: „There is no doctrine of governance without its counter-doctrines“.67 Präzise zu benennen, worum es eigentlich geht, ist keineswegs trivial. David Heald etwa macht nicht nur auf die engen Verbindungen zwischen Transparenz, Offenheit und Surveillance aufmerksam, sondern unterscheidet auch grundsätzlich zwischen vertikaler und horizontaler Transparenz und dabei wiederum vier

rationale Aspekte (process), die sich nicht messen, aber immerhin beschreiben lassen, wenn die entsprechenden Informationen verfügbar sind. Ereignisse und Prozesse sind miteinander verknüpft durch die Umwandlung von input in output (transformation) und durch die Verbindung, die zwischen output und outcome besteht (linkage). „Generally, transformation processes are better understood than linkage processes, not least because intervening variables are more important and unpredictable in the latter“, schreibt David Heald.70 Und: “Transparency of process may sometimes be damaging to efficiency and effectiveness, because it directly con-

»Wenn nominale und effektive Transparenz nicht übereinstimmen, spricht man von einer ‚Transparenz-Illusion‘; wenn Transparenz ungewollte Nebenwirkungen hat, vom ‚Transparenz-Paradox‘.«

Richtungen: transparency upwards, transparency downwards, was sich auch unter Rechenschaftspflicht bzw. Verantwortlichkeit fassen lässt, transparency outwards und transparency inwards. Symmetrische horizontale Transparenz gibt es beispielsweise nur, wenn es in einer Organisation beides gibt: Transparenz von innen heraus als auch von draußen hinein. In SaudiArabien dürfen Autos keine verspiegelten Scheiben haben, weil dann die Polizei nicht sehen könnte, ob eine Frau am Steuer sitzt.68 Was mit Transparenz gemeint sein könnte, variiert auch insofern, als es mindestens drei Gegensatzpaare gibt: EventTransparenz versus Prozess-Transparenz, Transparenz im Nachhinein versus Transparenz in Echtzeit sowie nominale versus effektive Transparenz.69 Beim ersten Beispiel zielt Transparenz entweder auf inputs, outputs oder outcomes (events), die auch für Externe sichtbar und letztlich messbar sind (Controlling, Audit, Evaluation), oder aber auf prozedurale und opeVM 1/2014

sumes resources and because it induces defensive behaviour in the face of what is perceived as oppressive surveillance”.71 Auch das Timing kann eine Rolle spielen, wenn wir über die Einführung von Transparenz, über Risiken und unbeabsichtigte Nebenwirkungen reden: „Unless transparency is seen to make a difference, introducing or increasing transparency may have damaging rather beneficial effects“.72 Wenn nominale und effektive Transparenz nicht übereinstimmen, spricht man von einer „Transparenz-Illusion“; wenn Transparenz ungewollte Nebenwirkungen hat, vom „Transparenz-Paradox“. „Paradoxically, the pressures for greater transparency lead to more intense

management of information flows“.73 Und dafür gibt es gute Gründe. Das Leben ist eben doch komplexer, als manche wahr haben wollen. Den Stand der Debatte fasst Christopher Hood so zusammen, „that the optimistic view about the effects of transparency provisions is far from proven and the most important element of that view (citizen knowledge) is probably not provable. As for the less optimistic views, it is logically problematic to argue that transparency measures – or any other policy measure – could simultaneously produce futility, jeopardy, and perversity”.74 Niemand behaupte, dass solche Maßnahmen keinerlei Effekt hätten, diese also bloß weiße Salbe wären, sondern die meisten Forscher gingen davon aus, „that jeopardy effects of various kinds are a non-trivial effect of formal transparency schemes“.75 Wer jedoch sage, Transparenz könne eben nur wirksam werden im Zusammenspiel mit einem Kulturwandel innerhalb der Verwaltung, der erinnere ihn an Berthold Brechts Bonmot, man möge sich doch einfach ein neues Volk suchen, wenn einem das alte missfalle. „The common notion of a straightforward positive correlation between transparency and legitimacy is rather naive“, schreiben Jenny De Fine Licht, Daniel Naurin, Peter Esaiasson und Mikael Gilljam. “The effect is highly dependent on the context and may indeed be negative as well as positive”.76 Beim Zusammenhang von Transparenz und Vertrauen sieht es ähnlich aus: Transparenz an sich schafft kein Vertrauen, sondern Vertrauen erwächst aus positiven Erfahrungen.77

Transparenz als Prinzip – oder Transparenz aus Prinzip? Das Handeln von Regierung und Verwaltung ist in Deutschland heute so transparent wie niemals zuvor in der deutschen Geschichte. Das gilt nicht nur im

Hood 2006a, S. 11ff.

72

Heald 2006a, S. 36.

67

Ebenda, S. 20.

73

Ebenda, S. 38.

68

Heald 2006a, S. 27 ff.

74

Hood 2006b, S. 220.

69

Heald 2006a, S. 29 ff.

75

Ebenda.

70

Heald 2006a, S. 30.

76 De Fine Licht et al., 2013, S. 2.

71

Ebenda, S. 31.

77

66

Wewer 2012a.

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Wewer, Allheilmittel Transparenz? – Anmerkungen zur Diskussion Vergleich zum Kaiserreich, zur Weimarer Republik, zum NS-Regime und zum SED-Regime, sondern auch gegenüber der Bundesrepublik der fünfziger, sechziger oder achtziger Jahre. Ob es eine andere westliche Demokratie gibt, die noch transparenter ist als die unsere, ist empirisch noch nicht untersucht oder nachgewiesen worden.78 Dass Nordkorea und China, Russland oder die Türkei nicht annähernd so transparent sind wie unser System, sollte immerhin unstrittig sein. Dass das Regieren in Italien oder Frankreich, Großbritannien79 oder den USA transparenter ist als hierzulande, kann man mit guten Gründen bezweifeln. Insofern stellt sich die Frage, was eigentlich die Messlatte ist für das, was gefordert

sen haben noch kein eigenes Informationsfreiheitsgesetz. Darüber hinaus gibt es noch Spezialgesetze wie das Umweltinformationsgesetz oder das Verbraucherinformationsgesetz. Diese Gesetze geben dem Bürger, ohne dass er von dem Vorgang persönlich betroffen sein muss, einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Allerdings muss er dafür einen Antrag stellen und ggf. eine Gebühr entrichten. Viele Dokumente stellen die Behörden ohnehin längst von sich aus ins Netz. Die Argumente, die seinerzeit für Informationsfreiheitsgesetze ins Feld geführt wurden, waren die gleichen, die heute für Transparenzgesetze vorgetragen werden: der mündige Wähler, mehr politische Be-

»Die Argumente, die seinerzeit für die Informationsfreiheitsgesetze ins Feld geführt wurden, waren die gleichen, die heute für Transparenzgesetze vorgetragen werden. Heute kann man empirisch überprüfen, was davon eingetroffen ist: eigentlich nichts.« wird: Ein utopisches Ideal, dem keine Realität genügen kann? Totale Transparenz? Wenn aus Transparenz als Prinzip, das in unserer Verfassung an etlichen Stellen verankert ist80, Transparenz aus Prinzip wird, dann wird es gefährlich, dann wird es ideologisch. Dann geht es nicht mehr um die richtige Balance verschiedener Prinzipien, die alle wichtig sind und deren Zusammenspiel erst eine lebenswerte Demokratie ausmachen, sondern dann geht es um die Überhöhung eines Prinzips zu Lasten der anderen um nahezu jeden Preis.81 Dann geht es gar nicht mehr um Good Governance, sondern um Misstrauen, Kontrolle und Geheimnisverrat. Eine schöne neue Welt (Aldous Huxley). Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes gibt es seit 2006. Die meisten Länder haben für ihre Verwaltungen ähnliche Gesetze erlassen, nur Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen und Sach16

teiligung, mehr Vertrauen in die Regierung, weniger Politikverdrossenheit, weniger Korruption.82 Sieben Jahre später kann man empirisch überprüfen, was davon eingetroffen ist: eigentlich nichts, jedenfalls nichts, was man eindeutig messen kann.83 Das entspricht dem Befund der Forschung, dass Informationsfreiheitsgesetze nirgendwo zu größerem politischen Interesse, höherer Wahlbeteiligung und geringerer Politikverdrossenheit geführt haben. Aber wer will das wissen? Wer will eine wirklich transparente Diskussion? Eine ausführliche Evaluation des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes durch die Universität Speyer vom 22. Mai 2012 für den Innenausschuss des Deutschen Bundestages, die über fünfhundert Seiten umfasst, aber auch der 3. Tätigkeitsbericht des Bundesbeauftragten vom 24. April 2012 sprechen eine deutliche Sprache: Die Bürger interessiert das Gesetz nicht.

Die Anzahl der Anträge lag im ersten Jahr (mit 2.278) relativ hoch, sank dann ab und blieb bis 2010 (mit 1.557) auf relativ niedrigem Niveau. Die Verdoppelung im Folgejahr (auf 3.280) hat eine besondere Ursache, nämlich hunderte von Anträgen durch eine einzige Anwaltskanzlei. Anders gesagt: Im Durchschnitt der Jahre, seitdem es dieses Gesetz gibt, wurden nicht einmal 2.000 Anträge gestellt. Das spricht nicht dafür, dass man mit diesem Gesetz einem riesigen Bedürfnis von über 80 Millionen Deutschen nachgekommen ist. Zahlen aus den Ländern, die ein ähnliches Gesetz haben, liegen mir nicht vor. Aber selbst wenn man vom Höchststand der Fallzahlen ausgehen und für sämtliche Länder – also auch für die, die kein entsprechendes Gesetz haben – ein vergleichbares Interesse annehmen würde wie für den Bund, käme man pro Jahr bestenfalls auf 6.500 Anträge. Mit anderen Worten: Nicht einmal ein Promille der Bevölkerung nimmt dieses Recht in Anspruch. Da lohnt es sich nicht einmal, diejenigen herauszurechnen, die mehrere Anträge gestellt haben. Die Ziele, die die Initiatoren dieses Gesetzes verfolgt haben, wurden klar verfehlt, und zwar nicht nur quantitativ, ablesbar am geringen Interesse, sondern auch qualitativ: Weder kann man davon sprechen, dass es zu einer Stärkung der Demokratie in Deutschland geführt hat, noch davon, dass es die Kontrolle staatlichen Handelns durch die Bürger verbessert oder Korruption eingedämmt hat. Dass das so kommen würde, konnte man schon ahnen, als das Gesetz verabschiedet wurde. Deshalb war ja auch ursprünglich vorgesehen, das Gesetz nach sechs Jahren automatisch verfallen zu lassen, wenn eine Evaluation positive Auswirkungen nicht eindeutig belegen konnte. Diese Regelung ist jedoch in den parlamentarischen Beratungen abgeändert worden. Eine alte Regel für gutes Regieren lautet: Gesetze, die niemand wirklich braucht

78

Larsson 1998; Erkkila 2010.

79 Chapman/Hunt 1987; Worthy 2010. 80 Bröhmer 2004. 81

Wewer 2013b.

82 Lindstedt/Naurin 2010. 83

Vgl. auch Coleman/Blumler 2009; Hindman 2009.

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Wewer, Allheilmittel Transparenz? – Anmerkungen zur Diskussion und die ihren Zweck eindeutig nicht erfüllen, sollte man möglichst gar nicht erst verabschieden oder möglichst schnell wieder abschaffen. Die Befürworter von Transparenzgesetzen ziehen aber aus der äußerst geringen Nachfrage bei den Informationsfreiheitsgesetzen nicht etwa den Schluss, dass kaum jemand ein solches Gesetz vermisst, sondern einen ganz anderen: Wenn der Bürger die Verwaltung schon nicht fragt, dann soll sie ihm gefälligst möglichst viele Informationen von sich aus zur Verfügung stellen. Koste es, was es wolle; bringe es, was es wolle. Dabei geht es überhaupt nicht darum, ein verbreitetes Bedürfnis der Bürger zu erfüllen, sondern um die Interessen einer kleinen lautstarken Minderheit, deren Motive nicht immer sehr transparent sind. Bayern gehört zur Minderheit der Bundesländer, die noch kein Informationsfreiheitsgesetz haben. Das letzte Wahlergebnis dort deutet nicht darauf hin, dass die Wähler nach einem solchen Gesetz dürsten würden. Umgekehrt werden Transparenzgesetze nicht jene Wirkungen haben, die sich manche davon versprechen. Äußerungen deuten darauf hin, dass selbst Promotoren solcher Gesetze ihre Versprechen eher als politisches Marketing betrachten. Dem Bürger etwas vorzugaukeln, an das man selbst nicht glaubt, ist aber genau jener Zynismus, den man den etablierten Parteien und Politikern gern unterstellt.

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