Wuppertaler Schriften

zur Forschung für eine nachhaltige Entwicklung Band 7

Philipp Schönberger

Kommunale Politik zum Ausbau erneuerbarer Energien Handlungsmöglichkeiten, Praxisbeispiele und Erfolgsbedingungen

Die Dissertation wurde durch Stipendien der Deutschen Bundesstiftung Umwelt sowie des Wuppertal Instituts gefördert.

Dieses Buch wurde klimaneutral hergestellt. CO2-Emissionen vermeiden, reduzieren, kompensieren – nach diesem Grundsatz handelt der oekom verlag. Unvermeidbare Emissionen kompensiert der Verlag durch Investitionen in ein Gold-Standard-Projekt. Mehr Informationen finden Sie unter www.oekom.de. Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek: Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet unter http://dnb.d-nb.de abrufbar. © 2016 oekom, München oekom verlag, Gesellschaft für ökologische Kommunikation mbH, Waltherstraße 29, 80337 München Satz: Philipp Schönberger Umschlaggestaltung: Elisabeth Fürnstein, oekom verlag Umschlagabbildung: © Jens Ottoson – Fotolia.com Druck: Bosch-Druck GmbH, Ergolding Bei der Veröffentlichung handelt es sich um eine vom Fachbereich Politik- und Sozialwissenschaften der Freien Universität Berlin angenommene Dissertation. Dieses Buch wurde auf 100%igem Recyclingpapier gedruckt. Alle Rechte vorbehalten ISBN 978-3-86581-802-7 E-ISBN 978-3-96006-120-5

Philipp Schönberger

Kommunale Politik zum Ausbau erneuerbarer Energien Handlungsmöglichkeiten, Praxisbeispiele und Erfolgsbedingungen

Wuppertaler Schriften zur Forschung für eine nachhaltige Entwicklung Band 7

Vorwort der Herausgeber Das Wuppertal Institut erforscht und entwickelt Leitbilder, Strategien und Instrumente für Übergänge zu einer nachhaltigen Entwicklung auf regionaler, nationaler und internationaler Ebene. Im Zentrum stehen Ressourcen-, Klima- und Energieherausforderungen in ihren Wechselwirkungen mit Wirtschaft und Gesellschaft. Die Analyse und Induzierung von Innovationen zur Entkopplung von Naturverbrauch und Wohlstandsentwicklung bilden einen Schwerpunkt seiner Forschung. In dieser Buchreihe werden herausragende wissenschaftliche Qualifikationsarbeiten der Nachhaltigkeitsforschung vorgestellt. Sie sind in den Forschungsgruppen und im Dissertationsprogramm des Wuppertal Instituts entstanden und wurden in Kooperation mit Hochschulen betreut. Die in dieser Reihe veröffentlichten Schriften wurden als Dissertationen oder Habilitationsschriften an den betreuenden Universitäten angenommen und hervorragend bewertet. Das Wuppertal Institut versteht die Veröffentlichung als wissenschaftliche Vertiefung des gesellschaftlichen Diskurses um den Übergang in eine nachhaltige Wirtschafts- und Lebensweise. Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie GmbH www.wupperinst.org

Inhaltsverzeichnis Geleitwort..................................................................................................................... 11 TEIL A – GRUNDLAGEN ......................................................................................... 13 Kapitel 1: Einleitung.............................................................................................. 15 Kapitel 2: Theoretisch-konzeptionelle Bezüge .................................................... 19 2.1 Policy-Analyse und Advocacy-Koalitionen .............................................. 19 2.2 Ökologische Modernisierung und Transition-Forschung .......................... 21 2.3 Pfadabhängigkeit ....................................................................................... 25 2.4 Multilevel und Local Governance ............................................................. 27 2.4.1 Veränderungen im Verhältnis der politischen Ebenen ...................... 28 2.4.2 Wachsende Rolle privater Akteure .................................................... 30 2.5 Kompatibilität und wechselseitige Ergänzung der dargestellten Ansätze ............................................................................................................ 32 Kapitel 3: Stand und Potenziale der erneuerbaren Energien ............................ 33 3.1 Aktuelle und zukünftige Nutzung erneuerbarer Energieträger .................. 33 3.1.1 Aktuelle EE-Nutzung ........................................................................ 33 3.1.2 Zukünftige EE-Nutzung .................................................................... 39 3.2 Erneuerbare Energien für Strom, Wärme und Verkehr ............................. 45 3.2.1 EE-Ausbau im Stromsektor ............................................................... 46 3.2.2 EE-Ausbau im Wärmesektor ............................................................. 50 3.2.3 EE-Ausbau im Verkehrssektor .......................................................... 53 TEIL B – HANDLUNGSMÖGLICHKEITEN ......................................................... 59 Kapitel 4: Fünf Handlungsmodi kommunaler Politik zum Ausbau erneuerbarer Energien .......................................................................................... 61 4.1 Übergreifende Maßnahmen ....................................................................... 63 4.2 Energieverbrauchsverhalten der Kommunalverwaltung ........................... 66 4.3 Regulierung und Planung .......................................................................... 71 4.3.1 Vorgaben für Gebäude ....................................................................... 72 4.3.2 Ausweisung von Flächen für EE-Anlagen ......................................... 79 4.4 Versorgungsangebote durch kommunale Wirtschaftstätigkeit .................. 81 4.5 Unterstützung und Information ................................................................. 85 Kapitel 5: Analyse der Handlungsmöglichkeiten kommunaler EE-Politik im Multilevel-Governance-Geflecht ..................................................................... 89 5.1 Verhältnis der politischen Ebenen ............................................................. 89 5.2 Verhältnis zu privaten Akteuren ................................................................ 92 5.3 Rolle der kommunalen Finanzkrise ........................................................... 93 5.4 Fazit: Kommunen als bedeutsame Akteure der deutschen EE-Politik ...... 94

TEIL C – PRAXISBEISPIELE UND ERFOLGSBEDINGUNGEN ...................... 97 Kapitel 6: Vorbereitung der Fallstudien: Untersuchungsvariablen, Forschungshypothesen, Fallauswahl und Methodik .......................................... 99 6.1 Abhängige Variable: Erfolg ...................................................................... 99 6.2 Unabhängige Variablen: Erfolgserklärende Faktoren ............................. 107 6.3 Forschungshypothesen ............................................................................ 116 6.4 Fallauswahl ............................................................................................. 118 6.5 Methodik und Aufbau der Fallstudien .................................................... 122 Kapitel 7: Good-Practice-Fallstudie Stadt Emden: Vom fossilen zum regenerativen Energiestandort ........................................................................... 124 7.1 Politische Rahmenbedingungen in der Stadt Emden .............................. 124 7.2 Chronologie der EE-Politik in Emden .................................................... 126 7.3 Kommunalpolitische Instrumente für die Energiewende ........................ 131 7.4 EE-Politik in Emden – ein Erfolgsfall? (abhängige Variable) ................ 137 7.5 Potenzielle erfolgserklärende Faktoren (unabhängige Variablen) .......... 143 7.6 Fazit zur Fallstudie Emden ..................................................................... 156 Kapitel 8: Good-Practice-Fallstudie Stadt Prenzlau: Von Erdwärme über Windkraft zum Wasserstoff-Pionier......................................................... 159 8.1 Politische Rahmenbedingungen in der Stadt Prenzlau ............................ 159 8.2 Chronologie der EE-Politik in Prenzlau .................................................. 162 8.3 Kommunalpolitische Instrumente für die Energiewende ........................ 165 8.4 EE-Politik in Prenzlau – ein Erfolgsfall? (abhängige Variable) ............. 169 8.5 Potenzielle erfolgserklärende Faktoren (unabhängige Variablen) .......... 173 8.6 Fazit zur Fallstudie Prenzlau ................................................................... 183 Kapitel 9: Good-Practice-Fallstudie Verbandsgemeinde Alzey-Land: Windkraftausbau in Phasenschüben ................................................................. 185 9.1 Politische Rahmenbedingungen in der VG Alzey-Land ......................... 186 9.2 Chronologie der EE-Politik in Alzey-Land ............................................. 188 9.3 Kommunalpolitische Instrumente für die Energiewende ........................ 190 9.4 EE-Politik in Alzey-Land – ein Erfolgsfall? (abhängige Variable) ........ 193 9.5 Potenzielle erfolgserklärende Faktoren (unabhängige Variablen) .......... 196 9.6 Fazit zur Fallstudie Alzey-Land .............................................................. 208 Kapitel 10: Vergleich der Fallstudien und Analyse der Erfolgsbedingungen 210 10.1 Instrumenteneinsatz im Vergleich......................................................... 210 10.2 Erfolgsbilanzen im Vergleich ............................................................... 212 10.3 Erfolgserklärende Faktoren im Vergleich ............................................. 215 Kapitel 11: Gesamtfazit und Ausblick ............................................................... 228 11.1 Ergebnisse der Arbeit ............................................................................ 228 11.2 Weiterentwicklung der Forschungshypothesen .................................... 232 11.3 Beitrag zur Forschung und weiterer Forschungsbedarf ........................ 234

Danksagung ............................................................................................................... 238 Verzeichnis der Abbildungen, Tabellen und Boxen ............................................... 239 Abbildungen .......................................................................................................... 239 Tabellen ................................................................................................................. 240 Boxen ..................................................................................................................... 241 Abkürzungsverzeichnis ............................................................................................. 242 Literatur- und Quellenverzeichnis ........................................................................... 246 Literatur ................................................................................................................. 246 Interviews zur Fallstudie Emden ........................................................................... 269 Interviews zur Fallstudie Prenzlau ......................................................................... 270 Interviews zur Fallstudie Alzey-Land .................................................................... 270 Nichtteilnehmende Beobachtungen in den Fallkommunen ................................... 271 Ausgewertete Sitzungsprotokolle .......................................................................... 271

Geleitwort

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Geleitwort Klimaschutz und Energiewende sind seit mehreren Jahrzehnten prominente politische Schlagwörter. Gegenwärtige Debatten um den Weltklimavertrag von Paris 2015, einen möglichen Kohleausstieg in Deutschland oder die Auswirkungen des zuletzt stark gefallenen Ölpreises führen die Aktualität und gesellschaftspolitische Relevanz dieses Themenfeldes vor Augen. Auch auf kommunaler Ebene sind vielfältige energie- und klimapolitische Aktivitäten zu beobachten. Die folgenden Beispiele illustrieren die Bandbreite der Handlungsmöglichkeiten: x Stadtwerke, die Windparks realisieren und Energiesparmaßnahmen fördern x Gemeinden, die beim Grundstücksverkauf an Bauherren energetische Vorgaben vertraglich festschreiben x städtische Kindertagesstätten, die in Passivhaus-Bauweise errichtet werden x kommunale Energiebeauftragte, Klimaschutzkonzepte sowie Energieberatung für Bürgerschaft und Unternehmen Die vorliegende Arbeit von Philipp Schönberger gibt einen systematischen und breit angelegten Überblick über die Handlungsmöglichkeiten von deutschen Kommunen zum Ausbau erneuerbarer Energien. Maßnahmen zu Energieeinsparung und Energieeffizienz werden ebenfalls betrachtet, soweit sie in einem engen inhaltlichen Zusammenhang zu erneuerbaren Energien stehen (z.B. Effizienzvorgaben für Gebäude). Darauf aufbauend werden auf Basis von drei Fallstudien die Erfolgsbedingungen kommunalpolitischer Maßnahmen und Strategien zum Ausbau der Erneuerbaren Energien analysiert. Die umfassenden Fallstudien stützen sich auf über 30 Interviews mit kommunalen Akteuren, die Beobachtung von Gremiensitzungen sowie die Auswertung einer Vielzahl von Dokumenten, die bis ins Jahr 1986 zurückreichen. Die Arbeit von Philipp Schönberger schließt damit eine Forschungslücke, da bisherige politikwissenschaftliche Arbeiten zur Energie- und Klimapolitik zumeist die internationale, nationale oder Bundesländer-Ebene fokussiert haben. Mit der Auswahl der Fallstudienstädte aus dem Kreise von Mittelstädten (ab 20.000 Einwohner) wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die wenigen bisher vorliegenden Analysen zur kommunalen Energiewende meist Dörfer oder Großstädte zum Gegenstand hatten. Hinsichtlich der Erfolgsbedingungen kommunaler Energiewende-Politik generiert die Arbeit eine Reihe bemerkenswerter Erkenntnisse. So können sich soziotechnische Pfadabhängigkeiten, die bisher meist als begünstigend für die Beibehaltung fossil-atomarer Energiesysteme diskutiert werden, auch in Bezug auf den Ausbau erneuerbarer Energien herausbilden und dafür als langfristig stabilisierender Faktor wirken. Auch die zentrale Rolle engagierter Einzelpersonen im lokalen energiepolitischen Prozess wird in überzeugender Weise herausgearbeitet. Darüber hinaus zeigt die Arbeit auf, dass Klimaschutz und wirtschaftliche Belange sich im Bereich der erneuerbaren Energien keineswegs ausschließen müssen, sondern sogar positiv zusammenhängen können, etwa hinsichtlich der Schaffung von Arbeitsplätzen in der Kommune.

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Geleitwort

Mit am überraschendsten und doch zugleich überzeugend ist die Feststellung, dass auch eine hohe Verschuldung von Kommunen begünstigend auf die Akzeptanz von Erneuerbaren-Energien-Erzeugungsanlagen wirken kann, da die für die Kommune erzielbaren Einnahmen Bedenken etwa zur Auswirkung von Windkraftanlagen in den Hintergrund treten lassen können. Diese Erkenntnis steht im Gegensatz zur weit verbreiteten These, dass kommunaler Klimaschutz eine gewisse Finanzstärke der jeweiligen Gemeinde voraussetze. Insgesamt zeigt die vorliegende Arbeit auf, dass der Erfolg kommunaler Politik zum Ausbau erneuerbarer Energien nur durch ein komplexes Zusammenwirken vielfältiger politischer, wirtschaftlicher, psychologischer sowie problem- und akteursbezogener Faktoren erklärt werden kann. Es handelt sich um ein sehr gut geschriebenes, klar strukturiertes und empirisch fundiertes Werk von hoher Relevanz für Wissenschaft und Praxis. Für die künftigen Auseinandersetzungen mit erneuerbaren Energien im kommunalpolitischen Kontext liefern die Ergebnisse dieser Arbeit wichtige Orientierungspunkte. Wir freuen uns, dass diese sehr gut gelungene Dissertation in der Reihe der Wuppertaler Schriften erscheint. Sie ist am Wuppertal Institut im Rahmen des Promotionskollegs »Nachhaltigkeitsszenarien und zukunftsfähige Stadtentwicklung« sowie von der Forschungsgruppe Energie-, Verkehrs- und Klimapolitik begleitet worden. Betreut und begutachtet wurde die Arbeit am Forschungszentrum für Umweltpolitik der Freien Universität Berlin. Wir wünschen dem Buch eine weite Verbreitung bei energie- und kommunalpolitisch interessierten Leserinnen und Lesern in Wissenschaft und Praxis. Prof. Dr. Danyel Reiche American University of Beirut Department of Political Studies and Public Administration Prof. Dr.-Ing. Oscar Reutter Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie und Bergische Universität Wuppertal, Fakultät für Architektur und Bauingenieurwesen Dipl.-Soz.Wiss. Oliver Wagner Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie Projektleiter, Forschungsgruppe Energie-, Verkehrs- und Klimapolitik

Teil A – Grundlagen

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TEIL A

GRUNDLAGEN