Die Minderheitsregierung als Option im Vielparteienparlament der ...

Vielstädte, André: Der Kraftakt - Die Minderheitsregierung als Option im ...... Regierungssystem, wie beispielsweise dem der Vereinigten Staaten von Amerika.
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André Vielstädte

Der Kraftakt Die Minderheitsregierung als Option im Vielparteienparlament der Bundesrepublik

disserta Verlag

Vielstädte, André: Der Kraftakt - Die Minderheitsregierung als Option im Vielparteienparlament der Bundesrepublik, Hamburg, disserta Verlag, 2015 Buch-ISBN: 978-3-95425-266-4 PDF-eBook-ISBN: 978-3-95425-267-1 Druck/Herstellung: disserta Verlag, Hamburg, 2015 Covermotiv: © carlosgardel – Fotolia.com

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Unterm Strich... ...stehen Anspannung, Selbstüberschätzung, gar Aggressionen ... aber auch Wissensdurst, Rückgrat und Selbstreflexion neben dem vorliegenden Ergebnis dieses Forschungsvorhabens. Und ohne Stolz kann ich festhalten, dass der größte Dank meinem Durchhaltevermögen gegolten ist. Ohne diese Leidensfähigkeit ist dieses Projekt nicht zu meistern. Auch wenn dieses Projekt keine Mannschaftsleistung, sondern ein Einzelkampf ist, so bleibt ein großer Dank: Ruth, die Du an meiner Seite stehst, mich förderst, die richtigen Fragen stellst, für Konzentration auf die wichtigen Dinge sorgst und mich liebst – Danke! Meiner Familie, weil ihr Ansporn, Halt und Gewissen für meine Arbeit und mein Engagement seid. Besonderen Freunden, die ihr dafür sorgt, die Gedanken schweifen zu lassen und das Leben zu genießen. Sowie meinen Förderern, Professoren und Kollegen. Für den fachlichen Austausch, inhaltliche Reflexion und Ideenreichtum.

André Vielstädte

Inhaltsverzeichnis 1

Einleitung ........................................................................................................................ 9 1.1 Aufbau der Arbeit ........................................................................................................... 12 1.2 Begriff der Minderheitsregierung ................................................................................... 16

2

Merkmale des Regierungssystems in Nordrhein-Westfalen ........................................... 17 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

3

Funktionsbedingungen des Regierungssystems im Länderparlamentarismus............... 17 Verfassungsinstitutionen und -verfahren ....................................................................... 21 Wahlen und Parteien ...................................................................................................... 27 Strukturmerkmale des Regierens ................................................................................... 30 Konklusion....................................................................................................................... 36

Minderheitsregierungen in der Bundesrepublik Deutschland ......................................... 38 3.1 Theoretische Grundannahmen ....................................................................................... 38 3.2 Bundesebene .................................................................................................................. 44 3.3 Länderebene ................................................................................................................... 45 3.3.1 Möglichkeiten von Minderheitsregierungen .......................................................... 51 3.3.2 Grenzen von Minderheitsregierungen ................................................................... 56 3.4 Konklusion....................................................................................................................... 60

4

Die rot-grüne Minderheitsregierung in Düsseldorf ......................................................... 61 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

5

Regierungsakteure .......................................................................................................... 61 Oppositionsakteure ........................................................................................................ 64 Parlamentarische Ereignisse ........................................................................................... 66 Der parlamentarische Abschluss der 15. Legislaturperiode ........................................... 72 Der Einfluss der Parlamentsverwaltung auf das Haushaltsscheitern ............................. 74 Analyse der Medienberichterstattung ............................................................................ 77 Konklusion....................................................................................................................... 89

Erwartungen an die Minderheitsregierung – eine erste empirische Erhebung ............... 91 5.1 Definition, Zielsetzung und Hypothesen der ersten Experteninterviews ....................... 91 5.2 Methodik......................................................................................................................... 93 5.3 Ergebnisse der ersten Evaluation ................................................................................... 99 5.3.1 Parlamentskultur .................................................................................................. 100 5.3.2 Entscheidungsfindungsprozesse........................................................................... 101 5.3.3 Rollenverhalten der Akteure ................................................................................ 107 5.3.4 Politische Strategien ............................................................................................. 114 5.3.5 Rolle der Landesverfassung .................................................................................. 117 5.3.6 Haushaltsabstimmungen ...................................................................................... 118 5.3.7 Kommunikationsebenen....................................................................................... 119 5.4 Hypothesendiskussion .................................................................................................. 120 5.5 Konklusion..................................................................................................................... 128

6

Erfahrungen mit der Minderheitsregierung - eine zweite empirische Erhebung ..................................................................................................................... 129 6.1 Definition, Zielsetzung und Hypothesen der zweiten Experteninterviews .................. 129 6.2 Methodik....................................................................................................................... 131

6.3 Ergebnisse der zweiten Evaluation ............................................................................... 133 6.3.1 Parlamentskultur .................................................................................................. 135 6.3.2 Entscheidungsfindungsprozesse........................................................................... 138 6.3.3 Rollenverhalten der Akteure ................................................................................ 143 6.3.4 Politische Strategien ............................................................................................. 150 6.3.5 Rolle des Landesverfassungsgerichtes ................................................................. 152 6.3.6 Schlüsselthemen ................................................................................................... 153 6.3.7 Kommunikationsebenen....................................................................................... 155 6.4 Hypothesendiskussion .................................................................................................. 156 6.5 Konklusion..................................................................................................................... 161 7

Analyse der Evaluationsergebnisse: Die Funktionsbedingungen der Minderheitsregierung in NRW ..................................... 162 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8

Parlamentskultur .......................................................................................................... 162 Entscheidungsfindungsprozesse ................................................................................... 167 Rollenverhalten der Akteure......................................................................................... 173 Politische Strategien ..................................................................................................... 176 Rolle der Landesverfassung und des Landesverfassungsgerichts ................................ 178 Schlüsselabstimmungen ............................................................................................... 179 Kommunikationsebenen ............................................................................................... 181 Konklusion..................................................................................................................... 183

8. Das Abstimmungsverhalten im Landtag ....................................................................... 184 8.1 Darstellung des Abstimmungsverhaltens ..................................................................... 185 8.2 Analyse des Abstimmungsverhaltens ........................................................................... 191 8.3 Konklusion..................................................................................................................... 198 9. Schlussbetrachtung: Wie es der Minderheitsregierung gelang zwei Jahre zu bestehen und warum eine dauerhafte Existenz doch nicht möglich ist. .............................................. 199 Literaturverzeichnis ........................................................................................................... 205 Presseverzeichnis .............................................................................................................. 216 Abbildungsverzeichnis ....................................................................................................... 227 Anhang .............................................................................................................................. 229

1 Einleitung Am 14. Juli 2010 wird Hannelore Kraft zur Ministerpräsidentin von Nordrhein-Westfalen (NRW) gewählt. Die Koalition aus SPD und Bündnis 90/Die Grünen betritt Neuland im bevölkerungsreichsten Bundesland Deutschlands, indem sie sich bewusst für eine Minderheitsregierung entscheidet und politische Koalitionsangebote der weiteren Parteien ablehnt. Bundesweit ruft diese Koalition großes Interesse in Politik, Gesellschaft und Wissenschaft hervor. Den 90 Abgeordneten von SPD und Grünen, stehen 91 Mandatsträger der

Oppositionsfraktionen

CDU,

FDP

und

LINKE

gegenüber.

Die

rot-grüne

Minderheitsregierung startet das Projekt 90+X. Die parlamentarische Demokratie in Bund und Ländern basierte in der Vergangenheit, bis auf wenige Ausnahmen, auf Mehrheitsregierungen. Die Regierungspartei, beziehungsweise die Regierungskoalition, verfügt über die absolute Mehrheit der Sitze im Parlament und kann auf diese Weise politisch gestalten. Entscheidungsgremien sind unter anderem das Kabinett, der Koalitionsausschuss und auch die Regierungsfraktionen mit den einzelnen Abgeordneten. Realistisch betrachtet werden Entscheidungen jedoch zumeist zwischen Ministerpräsidenten, Ministern und Fraktionsvorsitzenden gefällt. Die Rolle des einzelnen Abgeordneten ist untergeordnet.1 Die Minderheitsregierung unter der Führung von Hannelore Kraft strebt nach einer Veränderung der Entscheidungsfindungsprozesse in NRW. So heißt es in der Präambel des Koalitionsvertrages „Wir verpflichten uns, in allen Sachfragen gemeinsam auf mögliche Partnerinnen und Partner zuzugehen und nach Mehrheiten für eine soziale und ökologische Politik zu suchen.“2 Dies bedeutet, dass anhand einzelner Sachfragen nach Mehrheiten im Parlament gesucht werden soll, unabhängig von der Fraktionszugehörigkeit der Abgeordneten. Eine Handlungsmaxime, welche den bisherigen Entscheidungsfindungsprozessen widerspricht. Denn bei einer Mehrheitsregierung wirbt diese nur selten ernsthaft um die Zustimmung der Oppositionsfraktionen oder gar um die Zustimmung einzelner Oppositionsabgeordneter. Der informelle Fraktionsdisziplin3, der in Regierung wie Opposition gebrauch findet, verhindert sowohl wechselnde Mehrheiten als auch die volle Souveränität des Abgeordneten. Auch wenn eine Abgeordnetensouveränität dem Idealbild der Abstimmungsdemokratie entsprechen

1

Vgl. Schöne (2010). Gemeinsam neue Wege gehen (Juli 2010): Koalitionsvertrag zwischen NRWSPD und Bündnis 90/Die Grünen NRW. 3 Wie beispielsweise Rudzio erläutert, ist der Abgeordnete an keine Weisungen gebunden. Im parlamentarischen Alltag wird jedoch in der Mehrzahl der Abstimmungen von der Methode der Fraktionsdisziplin gebrauch gemacht. Weitere Ausführungen u.a. bei Schmidt (2006). 2

9

würde, so widerspricht sie der Praxis in parlamentarischen Demokratien, wie im Landtag von Nordrhein-Westfalen.

Fragestellung Die Kernfrage dieser Forschungsarbeit lautet: Welche Bedingungen sind notwendige Voraussetzungen, damit die Regierungsform Minderheitsregierung im parlamentarischen Regierungssystem der Bundesländer funktionsfähig ist? Die Funktionsfähigkeit der Minderheitsregierung misst sich an ihrer dauerhaften Handlungsfähigkeit. Damit muss sie in der Lage sein, jederzeit Durchsetzungsmöglichkeiten für Projektvorhaben zu finden. Zudem wird die Funktionsfähigkeit als notwendige Variable am parlamentarischen Abstimmungsverhalten gemessen sowie als abhängige Variable an der medialen Akzeptanz der Regierung. Demokratietheoretische ist die Output-Legitimation eine weitere Variable zur Messung der Funktionsfähigkeit. Dabei ist insbesondere zu beantworten, ob sich das parlamentarische Verhalten der Akteure der Landespolitik aufgrund der Minderheitsregierung verändert. Welche Rollen nehmen Regierungs- und Oppositionsfraktionen ein, welche Rolle trägt der einzelne Abgeordnete und wie verlaufen die Entscheidungsfindungsprozesse? Allgemein formuliert heißt das: Welche Veränderungen vollzieht die parlamentarische Demokratie bei einer Minderheitsregierung? Zudem ist zu untersuchen welche Bedeutung der parlamentarischen Routine der Akteure zukommt? Und ob durch die Routine die Handlungsfähigkeit der Minderheitsregierung eingeschränkt wird. Maßstäbe für die veränderten Verhaltensweisen können beispielsweise an der

Durchsetzungsfähigkeit

bei

der

Fraktionsdisziplin,

häufigen

unterschiedlichen

Mehrheitskonstellationen oder an informellen „Koalitionen auf Zeit“ gemessen werden. Eine entscheidende Frage wird zudem die Erfassung der parlamentarischen Kultur und des Klimas im Parlament sein. Herrscht zwischen den Akteuren von Regierung und Opposition eine Gesprächsebene, die einen offenen und vertrauensvollen Austausch zulässt? Oder ist das Klima von Missgunst und Machtstreben geprägt? Entscheidende Bereiche bei der Untersuchung sind außerdem die Felder Informalität, politische Strategie sowie parlamentarische und öffentliche Kommunikation. Wie Korte in seiner Analyse des parlamentarischen Alltags im deutschen Regierungssystem erläutert sind diese Felder prägende Bestandteile der Funktionsfähigkeit des Politikmanagements.4 Aufgrund dessen werden sie im Zuge der Untersuchung in den Fokus rücken und für den konkreten Gegenstand analysiert.

4

Korte (2006).

10

Empirische Analyse Die Thematik besitzt nach Beendigung der rot-grünen Minderheitsregierung in NordrheinWestfalen immer noch höchste Aktualität. Jedoch wurde das Thema in Deutschland bisher lediglich marginal erforscht. Empirische Analysen fehlen bisher in der deutschen Forschung komplett.

Grundsätzliche

wissenschaftliche

Ausgangslage

zu

dem

Forschungsobjekt

Minderheitsregierung ist in der deutschen Literatur die Veröffentlichung von Finkelnburg (1982). Hier wird sich erstmalig intensiv mit der Thematik befasst. Weitere kurze Thematisierungen finden sich in Verfassungskommentaren von Maunz/Düring (2003) oder Löwer/Tettinger/Ennuschat (2002). Im Zuge der tolerierten Minderheitsregierung in SachsenAnhalt zwischen 1994 und 2002 haben unter anderem Schieren/Renzsch (1997), Schieren (2002), Starck (2003) und Thomas (2001) Forschungsarbeiten vorgelegt. Wie darzulegen ist, sind tolerierte Minderheitsregierungen jedoch nur bedingt mit Minderheitsregierungen mit wechselnden Mehrheitspartnern zu vergleichen. Im Zuge der nordrhein-westfälischen Minderheitsregierungen sind bereits erste wissenschaftliche Veröffentlichungen erschienen wie beispielsweise Klecha (2010) oder Grunden (2011). Die Aktualität des Themas sowie die unzureichende wissenschaftlichen Grundlage erfordern eine empirische Erhebung als Basis dieser Arbeit. Für die Evaluation wurde die Methode des Experteninterviews mit Akteuren der Landespolitik ausgewählt. In zwei temporär differenzierten Interviewwellen wurden Landespolitiker aller Fraktionen, Regierungsmitglieder und Fachjournalisten befragt. Die Fragestellung im ersten Interviewblock behandelt die Erwartungen an die Minderheitsregierung rund drei Monate nach der Landtagswahl vom 9. Mai 2010. Im zweiten Interviewblock, im Laufe der Legislaturperiode, wird ein erstes Resümee zu den Erfahrungen der Akteure mit der Minderheitsregierung gezogen. Mit den zwei temporär differenzierten Befragungen können kurzfristige Stimmungen der Akteure ausgeblendet werden und Kriterien für die dauerhafte Handlungsfähigkeit der Minderheitsregierung erfasst werden. Zudem besitzen die Befragten zum Zeitpunkt der zweiten Evaluation mehr Erfahrungen im Umgang mit der Regierungsform, so dass praxisnähere Antworten zu erwarten sind.

Qualitatives Forschungsdesign Die Herausforderung der empirischen Erhebung ist es, im Rahmen der Forschung Funktionsbedingungen

des

Regierungssystems

zu

erarbeiten,

welche

auf

einer

wissenschaftlichen Grundlage basieren. Lamnek beschreibt das qualitative Forschungsdesign wie folgt: „Qualitativ arbeitende Sozialforscher nehmen für sich in Anspruch, gültigere Forschungsergebnisse vorzulegen, da sie realitätsgerechter vorgingen, sie arbeiten in größerer

11

Nähe zum sozialen Feld und zugleich offener für die Relevanzsysteme der Untersuchten.“5 Zudem ist zu beachten, dass insbesondere in der Parlamentsforschung Experteninterviews eine notwendige Methode zur Erlangung von Ergebnissen sind.6 Diese Experteninterviews sind jedoch insbesondere bei politischen Akteuren immer subjektiv geprägt, so dass eine quantitative Evaluation nur begrenzt analysefähig ist, um die Funktionsbedingungen des Regierungssystems herauszufiltern. Aus diesen Gründen unterliegt die Evaluation einem qualitativen Forschungsdesign. Die Auswertung der Experteninterviews erfolgt mit Hilfe des Programms MaxQDA, das es ermöglicht, Textanalysen anhand eines selbst zu definierenden Codierungssystems durchzuführen. Dabei werden die Interviews der Codierung unterzogen, um anschließend Häufigkeiten festzustellen. Eine solche Häufigkeit könnte beispielsweise die Nennung von informellen Gesprächskreisen sein. Damit wird in dem qualitativen Forschungsdesign ein quantitativer Bezugsrahmen hergestellt. Die Ergebnisse der Experteninterviews werden anschließend in Bezug gesetzt zur Medienberichterstattung und dem parlamentarischen Abstimmungsverhalten im Parlament. Damit werden die Evaluationsergebnisse in ihrer Relevanz eingestuft. Schließlich sind der öffentliche und parlamentarische Output der Regierung entscheidende Kriterien ihrer Handlungsfähigkeit. Mit der Zusammenführung und Ergänzung der Ergebnisse sowie einer zusätzlichen Analyse des Abstimmungsverhaltens im Parlament, wird schließlich eine klare Analyse vollzogen.

1.1 Aufbau der Arbeit Die Aktualität der nordrhein-westfälischen Minderheitsregierung sowie die fehlende zeitliche Diskrepanz zwischen dieser Forschungsarbeit und dem Forschungsobjekt, erfordern eine wissenschaftliche Prozessbetrachtung. Dies spiegelt sich im Aufbau der Arbeit wieder. Bevor die Arbeit zu ihrem Herzstück, der qualitativen empirischen Analyse gelangt, wird in Kapitel 2 dargestellt, welche Merkmale das nordrhein-westfälische Regierungssystem aufweist. Dabei werden Institutionen und Akteure genannt sowie das Thema Wahlen aufgegriffen. Dieser theoretische Schritt ist notwendig um nachzuvollziehen, wer auf welcher Basis handelt. Des Weiteren werden in diesem Kapitel Strukturmerkmale des Regierens in NRW beschrieben. Diese Merkmale sind mitentscheidende Faktoren, um später die

5 6

Lamnek (2005), S 159. von Saldern (1998).

12

Funktionsbedingungen der Minderheitsregierung zu analysieren. Insbesondere diese Strukturmerkmale sind sozusagen die informellen Institutionen des Regierungssystems, welche weitreichend den Politikbetrieb beeinflussen.

In dem abschließenden Unterkapitel Konklusion wird, wie in jedem der folgenden Abschnitte dieser Arbeit, der Leitfaden dieser Arbeit aufgegriffen und die Forschungsfrage fokussiert. Auf diese Weise gelingt es die Forschungsfrage im Auge zu behalten.

Kapitel 3 fokussiert das Modell Minderheitsregierung und blickt über den Tellerrand von NRW hinaus. Anhand von ausgewählten Beispielen werden Möglichkeiten und Grenzen dieser Regierungsform dargestellt. Obwohl die Auswahl der bisherigen Minderheitsregierungen in der Bundesrepublik Deutschland beschränkt ist, werden diese in einer Übersicht aller bisher in der Bundesrepublik existierenden Minderheitsregierung dargelegt. Damit existiert erstmalig in der deutschen

wissenschaftlichen

Literatur

eine

Gesamtübersicht

zur

Existenz

von

Minderheitsregierung in Deutschland auf Landes- und Bundesebene, unabhängig von ihrer Bestandsdauer. Aus diesem theoretischen und historischen Abriss lassen sich weitere Erkenntnisse für die spätere empirische Analyse ziehen.

Viertens fällt der Blick auf NRW in der aktuellen 15. Legislaturperiode. Hier werden die handelnden Akteure und deren Strukturen abgebildet, sowie ein Überblick über die thematische Auseinandersetzung gegeben.

Im fünften Arbeitsschritt wird die erste Evaluation durchgeführt. Dabei werden Abgeordnete, Regierungsmitglieder und politische Journalisten zum persönlichen Verhalten, den Umständen der Minderheitsregierung und dem Rollenverhalten von Regierung, Opposition und Fraktionen interviewt. Hintergrund ist es zu untersuchen, ob sich das Verhalten der Akteure aufgrund der Minderheitsregierung verändert. Vor allem sollen durch die persönlichen Gespräche mögliche Veränderungen der politischen Kultur und der Stimmungslage im Landtag festgestellt werden. Wird die Rolle des Parlamentes aufgrund der Minderheitsregierung aufgewertet und welche Position nehmen die Abgeordneten von Regierung und Opposition dabei ein? Somit werden die Erwartungen an die Minderheitsregierung erörtert. Deswegen ist für diese erste Interviewwelle ein Zeitpunkt gewählt, an dem erste Erfahrungen mit der neuen Landesregierung vorliegen und sich die Akteure einen ersten Eindruck entwickeln konnten.

13

In Kapitel sechs wird der zweite Interviewblock durchgeführt. Dafür ist der Herbst 2011 vorgesehen, der Zeitpunkt der Haushaltsberatungen für den Haushalt 2012. Zu diesem Termin befindet sich die politische Auseinandersetzung auf einem Höhepunkt, so dass sich die Interviewpartner zu ihren Positionen bekennen und über ihre Erfahrungen mit der Minderheitsregierung berichten können. Durch diese zeitliche Variation der Interviews werden mögliche Meinungs- und Stimmungsänderungen der Akteure deutlich, die eventuell Auswirkungen auf das parlamentarische Verhalten erkennen lassen. Rückblickend erweist sich der Zeitpunkt der zweiten Evaluation als treffend, da nur wenige Monate später die Minderheitsregierung scheiterte und sich das Parlament auflöste.

Die Differenzierung der beiden Erhebungen in Form der Kapitel fünf und sechs ist begründet in der Prozessdarstellung dieser Arbeit. Hier werden Veränderungen und Bewegungen fokussiert, die sich bei den Aussagen der politischen Akteure innerhalb der Legislaturperiode abspielen. Die Darstellungsform des Prozesses ermöglicht es, eine fokussierte Perspektive auf den jeweiligen Erhebungszeitpunkt zu richten und anschließend die Veränderungen darzustellen.

Die Interviewfragen werden anhand eines Leitfadens formuliert, so dass eine Vergleichbarkeit ermöglicht wird. Insgesamt werden Interviews mit jeweils sieben Abgeordneten von CDU und SPD sowie mit jeweils zwei von FDP, Bündnis 90/Die Grünen und DIE LINKE durchgeführt. Zudem werden drei Regierungsmitglieder (zwei von SPD, eines von Bündnis 90/Die Grünen) und drei Journalisten befragt werden. Bei der Auswahl der Gesprächspartner wird darauf geachtet, verschiedene persönliche Kriterien zu berücksichtigen und ggf. auszugleichen. So werden möglichst Abgeordnete mit einem Direktmandat als auch über die Parteiliste eingezogene Parlamentarier berücksichtigt werden. Weiteres Auswahlmerkmal ist der Faktor, ob der Abgeordnete in der 15. Legislaturperiode erstmalig in den Landtag eingezogen ist oder wiedergewählt wurde. Aufgrund dieser Kriterien werden die unterschiedlichen Motivationen und Rollenverständnisse berücksichtigt, die möglichst ein breites Meinungsbild innerhalb der Erhebungsgruppen abbilden.

Um der Fragestellung gerecht zu werden, ist die Nähe zu den politischen Akteuren und Institutionen notwendig. Um den Einschätzungen der Akteure einen möglichst großen Wahrheits- und Ehrlichkeitsgrad beizumessen, werden die Interviews zudem anonymisiert. Jedoch werden die Interviewpartner den Gruppen Regierung, Regierungsfraktionen, Oppositionsfraktionen und Journalisten zugeordnet. Mit der Anonymisierung wird ermöglicht,

14

dass die Akteure möglichst unabhängig von Parteizugehörigkeit und Ämtern ihre souveräne Meinung preisgeben. Die Interviews werden per Tondatei erfasst, anschließend als Text dokumentiert und dabei anonymisiert bzw. den Rollen zugeordnet. Um die Interviews der beiden Zeitpunkte vergleichen zu können, werden den Gesprächspartnern Nummern zugeordnet.

Schlussfolgernd findet in Kapitel sieben eine Analyse der Interviews statt. Kernfrage dabei ist, ob sich das Rollenverhalten der Landesakteure verändert und somit ein politischer Spielraum für die Minderheitsregierung entsteht. Welche Auswirkungen haben die Veränderungen auf das parlamentarische Verhalten im Landtag und somit auf die parlamentarische Demokratie? Insbesondere durch die Interviews soll die politische Kultur und Klima im Parlament erfasst und dargestellt werden, welche maßgebend für den Erfolg der Minderheitsregierung ist. Gelingt es der Landesregierung, das Parlament und insbesondere die oppositionellen Abgeordneten einzubinden und im Entscheidungsprozess mitwirken zu lassen oder stimmen die Oppositionsfraktionen, wie es in der parlamentarischen Demokratie üblich ist, grundsätzlich gegen Anträge der Regierung?

Weiterer Bestandteil der Arbeit ist im achten Kapitel eine quantitative Analyse des Abstimmungsverhaltens

im

Landtag

der

gesamten

15.

Legislaturperiode.

Diese

Gesamtbetrachtung der Abstimmungen erfolgt ebenfalls aufgrund der Prozessbetrachtung im Anschluss an die beiden Erhebungen. Zunächst wurden innerhalb des Prozesses die Erwartungen der Akteure erfasst, anschließend ihre Erfahrungen. Abschließend folgt nun die Darstellung des quantitativen Verhaltens in Form der parlamentarischen Abstimmungen. Die Erfassung des Abstimmungsverhaltens der Fraktionen und damit einhergehend die individuelle Koalitionsbildung in Einzelfragen wird analysiert und ausgewertet. Dahinter steht die Frage nach Merkmalen und Auswirkungen der neuen Landesregierung auf politische Entscheidungen und Entscheidungsfindungsprozesse. Vollziehen sich Veränderungen im Rollenverhalten von Regierung und Opposition, die nicht nur in den Experteninterviews festzustellen sind, sondern rein formal festzustellen sind? Und mit welchen Fraktionen gelingt der Minderheitsregierung die Zusammenarbeit im Parlament. Der zeitliche Überblick mit den Haushaltsjahren 2010, 2011 und 2012 lässt zudem Veränderungen und Verschiebungen erkennen.

Das Fazit der Arbeit stellt die Veränderungen durch die Minderheitsregierung im parlamentarischen System NRWs dar. Dabei wird die Frage beantwortet, wie es der

15

Minderheitsregierung gelang, zwei Jahre zu bestehen und warum eine dauerhafte Existenz doch nicht möglich war. Die Schlussfolgerung wirft zudem den Blick auf mögliche Perspektiven für ein Fünf oder Sechs-Parteien-System in Bund und Ländern. Analysiert wird abschließend, ob

abgeleitet

von

den

in

der

Arbeit

analysierten

Funktionsbedingungen,

eine

Minderheitsregierung als Alternative im Viel-Parteien-System ist.

1.2 Begriff der Minderheitsregierung Strom definiert in einem der grundlegendsten Forschungswerke Minderheitsregierungen wie folgt: „Minority goverments are defined by the relationship between the legislativ and the exekutive branches of government in parliamentary democracies, the most common type of democratic regime.“7 Als Minderheitsregierung ist eine Regierung anzusehen, die nicht das Vertrauen der Mehrheit des Parlaments besitzt. Vertrauen bedeutet dabei, dass die Abgeordneten die Bereitschaft, der Regierung für ihre Vorhaben zu einer Mehrheit zu verhelfen. Wenn nach einer Wahl keine Fraktion die Mehrheit der Mandate auf sich vereinigen kann, so werden in der Regel Koalitionen gebildet, welche gemeinsam die Mehrheit im Parlament auf sich vereinigen. Mit einer steigenden Zahl von parlamentarischen Fraktionen steigt die Schwierigkeit einer Mehrheitsfindung. Befinden sich zudem koalitionsunwillige oder -unfähige Gruppierungen

im

Parlament,

so

erschwert

dies

die

Mehrheitsbildung.

Einer

Minderheitsregierung bedarf somit eine numerisch mehrheitsfähige Opposition, die aufgrund mangelnder politischer Kohäsion, nicht als Einheit auftritt.8

7 8

Strom (2003), S. 2. weitere Begriffserklärung siehe 3.1.

16

2 Merkmale des Regierungssystems in Nordrhein-Westfalen 2.1 Funktionsbedingungen des Regierungssystems im Länderparlamentarismus Grundbestandteil für das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland und damit verbunden des Landes Nordrhein-Westfalens, sind die Säulen des Parlamentarismus. Der klassische Parlamentarismus entwickelte sich aus dem Westminister Modell, dem Regierungssystem

Großbritanniens,

und

steht

im

Gegensatz

zum

präsidentiellen

Regierungssystem, wie beispielsweise dem der Vereinigten Staaten von Amerika. In diesem Kapitel werden die Säulen des Parlamentarismus in der Bundesrepublik Deutschland und speziell im Land Nordrhein-Westfalen benannt. Die Form einer Minderheitsregierung ist eine besondere Ausprägung im parlamentarischen Regierungssystem. Fünf Kriterien sind auch hier die Grundlage für den Parlamentarismus:

Wahlfunktion Das entscheidende Merkmal des parlamentarischen Regierungssystems ist die Abhängigkeit der Exekutive von der Legislative. Ohne das Vertrauen der Mehrheit des Parlamentes ist eine Regierung nicht handlungsfähig, beziehungsweise gelangt erst gar nicht ins Amt. Im bundesrepublikanischen Parlamentarismus wird die Regierung durch das Parlament gewählt und kann durch dieses auch abgesetzt werden. Im Normalfall findet hier ein formeller Wahlakt statt. Folgerungen wie Neuwahl des Parlaments oder Neuwahl der Regierung sind individuelle Ausführungen des Vertrauensverlustes. Dieser Vertrauensverlust der Regierung kann unterschiedlich dokumentiert werden. Zum einen durch eine Abstimmungsniederlage in einem zentralen Themenfeld. Des Weiteren durch ein Misstrauensvotum des Parlaments oder durch eine Niederlage auf Initiative des Regierungschefs bei einer Vertrauensfrage. Schließlich kennen einige Parlamente das Selbstauflösungsrecht. Diese Varianten beschreiben jeweils ein politisches Verfahren. Im Gegensatz hierzu steht ein rechtliches Verfahren, wie beispielsweise das „Impeachment“ im präsidentiellen Regierungssystem der USA.9 Diese

Differenzierung

zwischen

dem

parlamentarischen

und

dem

präsidentiellen

Regierungssystem kann an vielen Beispielen verdeutlicht werden. Beispielhaft führt Schieren aus: „Das Verhältnis von Regierung und Parlament gehorcht in parlamentarischen Systemen folglich anderen Regeln als im präsidentiellen System. Das präsidentielle System kommt dem 9

vgl. Schieren (2011), S. 157f.

17

Ideal der klassischen Gewaltenteilungslehre deutlich näher als das parlamentarische. In jenem sind die exekutive und legislative Gewalt jeweils unmittelbar durch Volkswahl gebildet worden und damit direkt legitimiert. Das Parlament versteht sich in seiner Gesamtheit als Gegengewalt zur Regierung. Eine Funktionstrennung zwischen Regierungsmehrheit und Opposition gibt es in aller Regel nicht. Sie sollte es auch nicht geben. Anderenfalls würde es zum politischen Stillstand kommen, wenn Präsident und Parlamentsmehrheit unterschiedlichen politischen Lagern angehörten. Damit das präsidentielle System überhaupt arbeitsfähig ist, müssen die Abgeordneten die grundsätzliche Bereitschaft haben, gegen die eigene Fraktion zu stimmen.“10 Im

Gegensatz

dazu

stehen

die

Funktionsbedingungen

des

parlamentarischen

Regierungssystems, mit dem größten Gegensatz, dass das Parlament das einzige direktgewählte Organ darstellt und nicht die Regierung. Somit besteht eine Abhängigkeit der Exekutive von der Legislative. Mit diesen Möglichkeiten des Parlaments steht und fällt die Regierung. „Damit weist die Funktionslogik des parlamentarischen Systems dem einzelnen Abgeordneten die genau entgegengesetzte Rollenerwartung zum Abgeordneten des präsidentiellen Systems zu: Nicht die Bereitschaft zum abweichenden Votum, sondern die disziplinierte Unterstützung der Regierungspolitik wird von ihm verlangt. Wechselnde Mehrheiten sind – metaphorisch gesprochen – Lebenselixier für das präsidentielle System, für das parlamentarische System würden sie den Exitus bedeuten.“11 Zudem ist das Parlament, selbst aus unmittelbaren Wahlen hervorgegangen, eine Wahlkörperschaft, nicht nur für den Ministerpräsidenten, sondern auch für eine Reihe von anderen Organen, Gremien und Instanzen.12 Dies ist ein weiterer Faktor für die Wahlfunktion im Parlamentarismus.

Kontrollfunktion Die Kontrollfunktion im parlamentarischen Regierungssystem beschreibt das Verhältnis der Institutionen untereinander. Davon betroffen ist insbesondere die Stellung zwischen Regierung und Parlament. Schieren schreibt dazu: „In der parlamentarischen Demokratie wird die Kontrolle ganz wesentlich dadurch ausgeübt, dass die Regierung vom Vertrauen des Parlaments abhängig ist, um ihre Regierungsgeschäfte ausüben zu können. Direkt damit verbunden ist das Recht des Parlaments, die Regierung zu stürzen, wenn es das Vertrauen in sie verloren hat.“13

10

Schieren (2011), S. 157f. Schieren (2011), S. 157f. 12 vgl. Thaysen (1976), S. 17. 13 Schieren (2003), S. 18. 11

18