Abkehr vom Schengen-Abkommen - Bertelsmann Stiftung

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Abkehr vom Schengen-Abkommen Gesamtwirtschaftliche Wirkungen auf Deutschland und die Länder der Europäischen Union

GED Study

Abkehr vom Schengen-Abkommen Gesamtwirtschaftliche Wirkungen auf Deutschland und die Länder der Europäischen Union

Autoren Dr. Michael Böhmer, Jan Limbers, Ante Pivac, Heidrun Weinelt

Inhalt

1 Hintergrund

6

2

7

Methodisches Vorgehen

3 Ergebnisse

4 Weiterführende Kosten einer Abkehr vom Schengen-Abkommen

9

13

Weitere ökonomische Auswirkungen

13

Politische Auswirkungen

14

Gesellschaftliche Bedeutung

14

5 Fazit

16

Literatur 17

Impressum 18

5

1 Hintergrund

Das Abkommen von Schengen trat 1995 in Kraft und

Die vorliegende Kurzstudie untersucht, welche volkswirt-

umfasst heute 26 Staaten. Dazu zählen alle EU-Mitglieder

schaftlichen Wirkungen eine dauerhafte Abkehr vom

mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs, Irland, Rumä-

Schengen-Abkommen – also eine dauerhafte Wiederein-

nien, Bulgarien, Zypern und Kroatien sowie die Nicht-EU-

führung von Personenkontrollen an EU-Binnengrenzen –

Länder Norwegen, Island, Liechtenstein und die Schweiz.

für Deutschland und andere EU-Länder sowie für die Euro-

Das Abkommen sieht die Aufhebung von Personenkont-

päische Union insgesamt hätte. Der Betrachtungshorizont

rollen an den Binnengrenzen des Schengen-Raums vor. Im

erstreckt sich bis zum Jahr 2025.

Schengen-Durchführungsabkommen ist zudem die Vereinheitlichung von Einreise- und Aufenthaltsbestimmungen geregelt sowie die Ausstellung von Visa für den gesamten Schengen-Raum. Auch auf Maßnahmen der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit sowie auf Asyl-Bestimmungen einigte man sich damals. Im Zuge der stark angestiegenen Flüchtlingsbewegungen nach Europa werden derzeit teilweise wieder Grenzkontrollen durchgeführt. Besonders der Bürgerkrieg in Syrien, aber auch die seit Jahren instabile politische Situation in Ländern wie Afghanistan oder Pakistan sowie die schwierige ökonomische und politische Lage vieler Menschen im westlichen Balkan tragen zu einem deutlichen Anstieg der Asylsuchenden in der Europäischen Union bei. Zu den bevorzugten Ländern des Schengen-Raums zählen dabei Österreich, Deutschland und Frankreich, aber auch Schweden und Dänemark. Während ein vorübergehendes, zeitlich klar befristetes Aussetzen des Schengen-Abkommens rechtlich möglich ist, wird von einigen Seiten diskutiert, wieder dauerhafte Grenzkontrollen innerhalb der Europäischen Union einzuführen und damit das Schengen-Abkommen faktisch aufzukündigen. Da Deutschland aufgrund seiner geographischen Lage heute ausschließlich von Schengen-Staaten umgeben ist, ist es besonders vom Abkommen betroffen. Offene Binnengrenzen gelten als zentraler Aspekt eines intensiven grenzüberschreitenden Handels innerhalb der Europäischen Union.

6

2 Methodisches Vorgehen

Im Falle einer dauerhaften Wiedereinführung von Perso-

und Tarr (1994) quantifizieren die Kosten von Grenzkon-

nenkontrollen an den EU-Binnengrenzen werden die Rei-

trollen mit einem Aufschlag von 1,7 Prozent. Flam (1995)

sedokumente und gegebenenfalls auch die Fahrzeuge von

modelliert die Transaktionskosten durch Grenzkontrollen

Personen überprüft, die die Grenze überschreiten wollen.

in Form eines Zolläquivalents von 1,4 Prozent. Von Grenz-

Dies wird voraussichtlich zu längeren Wartezeiten für Lkw-

kontrollen ist besonders der auf der Straße transportierte

Fahrer, Berufspendler und Touristen führen. Zur Abschät-

Warenverkehr betroffen.

zung der zu erwartenden Kostensteigerungen konzentrieren wir uns auf den Kanal der Grenzkontrollen im Warenver-

Der Literaturüberblick zeigt, dass die Höhe der entstehen-

kehr. Dabei nehmen wir an, dass Kontrollen an sämtlichen

den Transaktionskosten, die aus einer Abkehr vom Schen-

EU-Binnengrenzen stattfinden, dass andere Regelungen

gen-Abkommen resultieren, nur schwer genau zu quanti-

des Europäischen Binnenmarkts wie die Zollfreiheit davon

fizieren ist. Zahlreiche aus heutiger Sicht unbekannte Fak-

jedoch unberührt bleiben.

toren wie beispielsweise die Effizienz und Häufigkeit der Grenzkontrollen oder die Anpassungsfähigkeit der Logistik-

Betriebswirtschaftlich betrachtet müssen Unternehmen

Unternehmen spielen dabei eine Rolle. Vor diesem Hinter-

dann zum Beispiel höhere Personalkosten einkalkulieren

grund definieren wir zwei verschiedene Szenarien, um das

oder ihre Lagerbestände aufstocken, weil eine Just-in-

Spektrum der Auswirkungen einer Abkehr vom Schengen-

time-Lieferung nur noch bedingt möglich ist. Dadurch

Abkommen abzugrenzen. Die Erkenntnisse aus der Litera-

erhöhen sich die Transportkosten bei grenzüberschreiten-

tur zeigen, dass sich die tatsächlich zu erwartenden Kosten

dem Handel in der Europäischen Union.

mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit in dieser Bandbreite befinden würden:

Die volkswirtschaftliche Modellierung setzt bei diesen erhöhten Kosten für Importe an. Diese basieren im Wesent-

• Szenario 1 (konservative Annahme): Grenzkontrollen

lichen auf dem zeitlichen Aufwand beim Grenzübergang,

im Schengen-Raum erhöhen die Importpreise im inner-

der in Relation zum Warenwert umgerechnet werden muss

europäischen Handel um ein Prozent.

und dadurch monetär erfasst werden kann. Wissenschaftliche Studien modellieren diese Form der Transaktions-

• Szenario 2 (pessimistische Annahme): Grenzkontrollen

kosten häufig mithilfe von Zolläquivalenten (Smith und

im Schengen-Raum erhöhen die Importpreise im inner-

Venables 1988; Harrison, Rutherford und Tarr 1994; Keusch-

europäischen Handel um drei Prozent.

nigg und Kohler 1996; Aussilloux und Le Hir 2016 u. a.). Zolläquivalente werden prozentual auf Importpreise auf-

Die damit verbundenen Steigerungen der Importpreise

geschlagen. Ältere Analysen der Binnenmarktintegration

werden in VIEW, dem globalen Prognose- und Simulations-

verwenden meist einen Aufschlag von 2,5 Prozent, wobei

modell der Prognos AG, implementiert und ihre gesamt-

darunter häufig auch Zollkontrollen, unterschiedliche Stan-

wirtschaftlichen Folgen simuliert. In diesem Modell können

dards oder zusätzlicher administrativer Aufwand durch

Interaktionen und Rückkopplungen zwischen einzelnen

Ursprungslanderklärungen gefasst werden.

Ländern erfasst werden, die gerade für die engen Handelsverflechtungen innerhalb Europas eine große Rolle spielen.

Aussilloux und Le Hir (2016) veranschlagen eine Steigerung des Warenwerts um drei Prozent, um längere Wartezeiten an den Grenzen allein zu simulieren. Harrison, Rutherford

7

Methodisches Vorgehen

Das VIEW – Modell Die mittel- bis langfristige gesamtwirtschaftliche Wirkungskette im Falle höherer Importpreise ist in VIEW folgendermaßen nachgezeichnet: Importpreise beeinflussen die Preisentwicklung in einer Volkswirtschaft. Steigen die Preise für Importe durch die Wiedereinführung von Grenzkontrollen, so steigt zunächst anteilig das allgemeine Preisniveau. Diese Preissteigerungen verringern das reale Einkommen der privaten Haushalte und Unternehmen, die dann weniger konsumieren und investieren. Als Reaktion auf diesen inflationären Schub nimmt die Lohndynamik zu, um den Preisanstieg auszugleichen. Temporär wird dadurch die Lohn-Preis-Spirale beschleunigt, weil höhere Löhne die Lohnstückkosten und damit erneut die Preise steigen lassen. An dieser Stelle der Wirkungskette kommt auch der Außenhandel ins Spiel, denn höhere Lohnstückkosten schwächen die internationale Wettbewerbsfähigkeit einer Volkswirtschaft. Unter der Verschlechterung des realen Wechselkurses leidet die Exportperformance dieser Länder. Als Anpassung an das steigende Preisniveau werden die (nominalen) Zinsen steigen. Damit erhöhen sich die Zinszahlungen.

Die Ergebnisse der beiden Szenarien „ohne Schengen“ werden dem Resultat unserer Basisprognose (Referenzszenario) gegenübergestellt. Wir betrachten bei den Berechnungen einen mittleren Zeithorizont bis 2025. Die Auswirkungen werden über den ganzen Betrachtungszeitraum analysiert, um die gesamten Kosten einer Abkehr vom SchengenAbkommen abzuschätzen.

8

3 Ergebnisse

ABBILDUNG 1 Kumulierte BIP-Abweichung vom Referenzszenario bis 2025 in ausgewählten Ländern, Angaben in Mrd. Euro

BIP-Abweichung in Mrd. Euro

0 –50 –100 –150 –200 –250 –300 Großbritannien

Österreich

Preisaufschlag in Höhe von drei Prozent

Spanien

Frankreich

Italien

Deutschland

Niederlande

Schweiz

China

USA

Preisaufschlag in Höhe von einem Prozent

Quelle: Prognos AG 2016

Nach der konservativen Annahme (Szenario 1) würde

Auch die Wirtschaftskraft anderer EU-Staaten wäre von

Deutschlands Wirtschaft bis 2025 durchschnittlich um

einer dauerhaften Wiedereinführung von Grenzkontrol-

0,03 Prozentpunkte pro Jahr weniger wachsen als gemäß

len negativ betroffen. Die in Tabelle 1 betrachteten west-

der Basisprognose, in der die offenen Grenzen bestehen

europäischen Länder würden bis 2025 in der konservati-

bleiben. Über den gesamten Betrachtungszeitraum von

ven Prognose zwischen 0,02 und 0,06 Prozentpunkten an

zehn Jahren (2016–2025) würde die Wiedereinführung von

BIP-Wachstum pro Jahr einbüßen (Szenario 1). In Szena-

Grenzkontrollen allein Deutschland rund 77 Mrd. Euro kos-

rio 2 lägen diese Werte zwischen 0,07 und 0,18 Prozent-

ten. Die volkswirtschaftlichen Effekte sind in Szenario 2

punkten. Abbildung 2 zeigt, dass Grenzkontrollen beson-

erwartungsgemäß höher. In diesem Fall würde die Abkehr

ders für die Volkswirtschaften in Österreich, Spanien und

vom Schengen-Abkommen das jährliche BIP-Wachstum in

Großbritannien relativ betrachtet spürbare Konsequenzen

Deutschland im Schnitt um 0,08 Prozentpunkte senken.

hätten. Trotz günstiger Konjunkturentwicklung wäre Großbritannien unseren Berechnungen zufolge von einer lang-

Bis 2025 würden sich diese jährlichen Wachstumseinbußen

fristigen Wiedereinführung von Personenkontrollen an den

auf 235 Mrd. Euro summieren (Abbildung 1). Dass Deutsch-

EU-Binnengrenzen in deutlich höherem Maße betroffen als

land aus derzeitiger Sicht nicht stärker betroffen wäre, ist

Deutschland.

auch dem Umstand zu verdanken, dass sich die Volkswirtschaft gegenwärtig in einer vergleichsweise robusten Lage

Wir erwarten, dass Grenzkontrollen das Vereinigte König-

befindet, in der Belastungen dieser Art besser kompensiert

reich bis 2025 zwischen 87 Mrd. Euro (Szenario 1) und 264

werden können als in anderen historischen Situationen.

Mrd. Euro (Szenario 2) kosten würden. Die absoluten volks-

9

Ergebnisse

ABBILDUNG 2 BIP-Abweichung vom Referenzszenario im Jahr 2025 in ausgewählten Ländern, Angaben in Prozent

BIP-Abweichung in Prozent

0,0

–0,5

–1,0

–1,5

–2,0 Großbritannien

Österreich

Preisaufschlag in Höhe von drei Prozent

Spanien

Frankreich

Italien

Deutschland

Niederlande

Schweiz

China

USA

Preisaufschlag in Höhe von einem Prozent

Quelle: Prognos AG 2016

wirtschaftlichen Kosten einer Abkehr vom Schengen-Ab-

Höhe von 0,03 bis 0,05 Prozentpunkten bis 2025 für diese

kommen für Frankreich wären vergleichbar mit denen

Länder im Vergleich zur Basisprognose nahe. Tritt Szenario

Deutschlands. Sie lägen kumuliert über den Betrachtungs-

2 ein, würde sich das jährliche BIP-Wachstum dieser Staa-

zeitraum 2016 bis 2025 zwischen 81 Mrd. Euro und 244 Mrd.

ten um 0,10 bis 0,14 Prozentpunkte verringern.

Euro. Besonders stark betroffen wäre Polen. Unter den betrachWie hoch die Auswirkungen in den verschiedenen Volks-

teten osteuropäischen Staaten wären die negativen Aus-

wirtschaften sind, hängt von einem komplexen Zusammen-

wirkungen von Grenzkontrollen innerhalb der EU in Polen

spiel länderspezifischer Charakteristika ab. Dazu gehören

nicht nur absolut, sondern relativ am höchsten (Abbil-

u. a. die konjunkturelle Ausgangslage und Mechanismen der

dung 3). Polen ist gemessen am Bruttoinlandsprodukt mit

Lohnanpassung, die sich beispielsweise je nach Struktur des

Abstand die größte Volkswirtschaft dieser Länderauswahl.

Arbeitsmarkts oder der Verhandlungsmacht der Gewerk-

Die Wiedereinführung von Grenzkontrollen würde das Land

schaften unterscheiden.

schätzungsweise zwischen 18 Mrd. Euro (Szenario 1) und 54 Mrd. Euro kosten (Szenario 2).

Osteuropäische Volkswirtschaften wären von einer Abkehr vom Schengen-Abkommen ebenfalls spürbar betroffen. Das

Die Slowakei, Slowenien, Tschechien und Ungarn zeich-

jährliche Wirtschaftswachstum in Polen, Slowenien, der

nen sich – auch im Vergleich zu Deutschland – durch hohe

Slowakei, Tschechien und Ungarn würde sinken. Die Ergeb-

Importquoten aus, d. h. sie importieren viele Güter und

nisse von Szenario 1 legen jährliche Wachstumseinbußen in

Dienstleistungen gemessen an ihrer Wertschöpfung.

10

Ergebnisse

ABBILDUNG 3 Kumulierte BIP-Abweichung vom Referenzszenario bis 2025 in ausgewählten Ländern, Angaben in Mrd. Euro

BIP-Abweichung in Mrd. Euro

0 –10 –20 –30 –40 –50 –60 Polen Preisaufschlag in Höhe von drei Prozent

Slowakei

Slowenien

Tschechien

Ungarn

Preisaufschlag in Höhe von einem Prozent

Quelle: Prognos AG 2016

Würden die Preise für importierte Waren im Zuge der

ausfallen als im Referenzszenario. Dieser Wert entspricht

Wiedereinführung von Grenzkontrollen steigen, wären in

nahezu der Wirtschaftsleistung Italiens im vergangenen

diesen Ländern die Auswirkungen auf die Preisentwicklung

Jahr (1,55 Billionen Euro).

besonders stark. Aufgrund enger Handelsverflechtungen wären von einer Ausgehend von den Berechnungen für einzelne Länder las-

Abkehr vom Schengen-Abkommen nicht allein die Mit-

sen sich die Effekte auf europäischer Ebene quantifizieren

gliedstaaten der Europäischen Union betroffen. Auch auf

(Tabelle 1). Wir erwarten bei Szenario 1 für die EU-241 jähr-

die beiden größten außereuropäischen Volkswirtschaften,

liche Wachstumseinbußen in Höhe von 0,04 Prozentpunk-

die USA und China, hätte eine Wiedereinführung von Per-

ten im Vergleich zur BIP-Entwicklung im Referenzszenario

sonenkontrollen an den EU-Binnengrenzen indirekte, aber

mit offenen Grenzen. Fasst man die Jahreswerte zusam-

spürbare Auswirkungen. Die Unterschiede in der BIP-Ent-

men, ergäben sich für die EU-24 kumuliert bis zum Jahr

wicklung zwischen den Szenarien „ohne Schengen“ und

2025 gesamtwirtschaftliche BIP-Einbußen in Höhe von

dem Referenzszenario fielen bei diesen Ländern jedoch

471 Mrd. Euro. Im pessimistischen Szenario 2 ergeben sich

niedriger aus als bei Staaten der Europäischen Union.

erwartungsgemäß stärkere Effekte. Über den Betrachtungszeitraum 2016 bis 2025 würde die Wirtschaftsleistung der

Das durchschnittliche Wachstum der US-amerikanischen

Europäischen Union um rund 1,43 Billionen Euro niedriger

Wirtschaft läge pro Jahr zwischen 0,01 (Szenario 1) und 0,03

1 Die EU-24 umfasst alle EU-Mitgliedstaaten mit Ausnahme von Luxemburg, Malta, Zypern und Kroatien.

(Szenario 2) Prozentpunkten unter dem prognostizierten BIP-Wachstum im Falle offener EU-Binnengrenzen. Für

11

Ergebnisse

Tabelle 1 BIP-Abweichungen Westeuropa, 2016–2025 Westeuropa

Szenario 1 Differenz Referenzszenario, in %-Punkten p. a.

Szenario 2 Kumulierter Effekt, in Mrd. Euro

Differenz Referenzszenario, in %-Punkten p. a.

Kumulierter Effekt, in Mrd. Euro

Deutschland

–0,03

–77,2

–0,08

–234,8

Frankreich

–0,04

–80,5

–0,13

–244,3

Großbritannien

–0,06

–87,2

–0,18

–264,3

Italien

–0,03

–48,9

–0,11

–148,5

Österreich

–0,05

–14,2

–0,14

1–43,2

Schweiz

–0,02

–9,4

–0,07

1–28,7

Spanien

–0,05

–46,2

–0,14

–140,8

EU-24

–0,04

–470,5

–0,12

–1430,1

Quelle: Prognos AG 2016

China ergäbe sich je nach Szenario eine Spanne zwischen 0,01 und 0,04 Prozentpunkten Unterschied. Die absoluten Wachstumseinbußen bei diesen großen Volkswirtschaften fielen dennoch hoch aus. Die Kosten, die sich aus nicht realisiertem Wirtschaftswachstum für die USA ergäben, lägen absolut betrachtet sogar höher als in Deutschland, Frankreich oder Großbritannien. Über den gesamten Zeitraum von 2016 bis 2025 erwarten wir für die USA insgesamt Einbußen zwischen 91 Mrd. Euro und 276 Mrd. Euro. Für China ergäben sich Kosten zwischen 95 Mrd. Euro und 288 Mrd. Euro.

12

4 Weiterführende Kosten einer Abkehr vom Schengen-Abkommen

Eine Aufkündigung des Schengen-Abkommens hätte nicht

besonders stark betroffen. Bei Grenzgängern liegen Wohn-

nur ökonomische Kosten zur Folge, sondern auch weitge-

ort und Arbeitsplatz in unterschiedlichen Ländern. In der

hende gesellschaftliche und politische Konsequenzen. Auch

Regel erfolgt die An- und Abreise zur Arbeitsstätte am sel-

von den ökonomischen Kosten lässt sich nur ein Teil quan-

ben Tag. Durch die Grenzkontrollen würde sich die Pendel-

tifizieren.

zeit insbesondere in den gerade von Berufspendlern stark frequentierten Hauptverkehrszeiten spürbar verlängern. Eingeschränkte Arbeitsmobilität, eine stärkere Heterogeni-

Weitere ökonomische Auswirkungen

tät der regionalen Arbeitsmärkte und eine ungleichere Entwicklung der Immobilienpreise könnten die Folge sein. Die

Bei den ökonomischen Kosten zeigt der Importpreis durch

Grenzkontrollen würden die bereits existierenden Schwie-

die Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen nur

rigkeiten (soziale Sicherungssysteme, direkte Besteuerung,

einen – wenn auch gewichtigen – Teil der Auswirkungen

Sozialleistungen etc.), die mit einer Tätigkeit im EU-Aus-

auf. Durch die Wiedereinführung von Grenzkontrollen

land verbunden sind, weiter verstärken. Aktuelle statisti-

wären Just-in-time-Lieferungen und dezentrale Produk-

sche Erhebungen über die Zahl der Grenzgänger, die alle

tionsprozesse – durch passgenaue Zulieferung von Vor-

Staaten des Schengen-Raums einschließen, gibt es derzeit

leistungen entfallen hierbei weitestgehend Lagerkapazitä-

nicht. Potenzielle Auswirkungen auf die Höhe und Struktur

ten – über europäische Binnengrenzen hinweg schwieriger

der Pendlerbewegungen, die sich durch die Einführung von

zu bewerkstelligen. Moderne Wertschöpfungsketten, bei

Personenkontrollen ergeben könnten, lassen sich nur

denen die Vorleistungen aus verschiedenen europäischen

schwer schätzen bzw. ableiten.

Ländern stammen, wären mit höheren Kosten verbunden. Dies hätte Einfluss auf die Struktur und das Niveau der

Die Aufhebung der Binnengrenzkontrollen ist die bekann-

Wertschöpfungsketten, von ausländischen Direktinvestiti-

teste und wahrnehmbarste Säule des Abkommens von

onen, Standortentscheidungen von Unternehmen sowie auf

Schengen. Gleichwohl ist für Unternehmen des Beherber-

die preislichen Wettbewerbsfähigkeiten. Diese Auswirkun-

gungsgewerbes ein anderer Faktor oft bedeutender: das

gen lassen sich nur bedingt beziffern.

Schengen-Visum. Es umfasst eine einheitliche VisumErteilung und eine gegenseitige Anerkennung innerhalb der

Die Wiedereinführung von Grenzkontrollen hätte auch Fol-

Schengen-Staaten. Bürger aus Drittstaaten, die zur Ein-

gen für den Tourismus. Bei EU-Staatsbürgern dürfte der

reise in den Schengen-Raum ein Visum benötigen, können

sich durch effektive Grenzkontrollen ergebende Zeitver-

mit einem Schengen-Visum eines Landes auch alle ande-

lust zumindest bei Kurzreisen und Tagestouristen zu einem

ren Schengen-Länder innerhalb einer bestimmten Zeit-

Rückgang führen. Die dadurch entfallene Wertschöpfung

spanne besuchen. Werden diese Regelungen im Zuge einer

würde insbesondere bei grenznahen Destinationen zu ver-

Abkehr vom Schengen-Abkommen aufgehoben, müssen

mutlich spürbar rückläufigen Besucherzahlen führen. Durch

Visa-Anträge erneut separat auf nationaler Ebene bearbei-

die Definition geeigneter Annahmen lassen sich diese Aus-

tet werden. Der Verwaltungsaufwand würde dadurch erheb-

wirkungen quantitativ abschätzen.

lich zunehmen, obwohl zugleich die Zahl der ausländischen Besucher voraussichtlich zurückgehen würde. Das Ausmaß

Des Weiteren wären interstaatliche Berufspendler (Grenz-

des Rückgangs und die ökonomischen Auswirkungen lassen

gänger) von einer Wiedereinführung der Grenzkontrollen

sich nicht quantifizieren.

13

Weiterführende Kosten einer Abkehr vom Schengen-Abkommen

Ohne das Schengen-Abkommen ergeben auch grenzüber-

Die Aufkündigung des Schengen-Abkommens wäre ein ein-

schreitende Verkehrsinfrastruktur-Projekte wenig Sinn

maliger Vorgang in der europäischen Nachkriegsgeschichte.

– wie die Magistrale für Europa (TEN-Projekt 17), das die

Zum ersten Mal würde im Europäischen Integrationsprozess

Errichtung einer Eisenbahn-Hochgeschwindigkeitsachse

eine zentrale Säule des europäischen Einigungsprozesses

zwischen Paris und Budapest/Bratislava anstrebt. Eine Fahrt

ersatzlos verschwinden. Damit käme es nicht wie in der

von Paris ins Rheinland würde sich beispielsweise erheblich

Vergangenheit zu einem vorübergehenden Stillstand im

verlängern, wenn Grenzkontrollen eingehalten und durch-

Einigungsprozess, sondern zu einem wahrnehmbaren

geführt werden müssten. Vertreter europäischer Verkehrs-

Rückschritt.

unternehmen bezweifeln, dass internationaler Zugverkehr ohne die Freizügigkeit des Schengen-Abkommens in die-

Aber nicht nur für EU-Staaten, sondern auch für westeuro-

sem Maße überhaupt tragbar wäre.

päische Länder, die nicht Mitglieder der Europäischen Union sind, hätte die Abschaffung des Schengen-Systems erhebliche Folgen. Das Schengen-Abkommen und die Teilnahme

Politische Auswirkungen

am Binnenmarkt waren bisher Möglichkeiten für Drittstaaten, sich an den Fortschritten und Errungenschaften

Neben den ökonomischen Auswirkungen brächte die Auf-

des Europäischen Einigungsprozesses zu beteiligen. So ist

kündigung des Schengen-Abkommens auch politische

beispielsweise die europaskeptische Schweiz Mitglied des

Effekte mit. Der Austausch sicherheitsrelevanter Daten,

Schengen-Raums. Norwegen, Island und das Fürstentum

der derzeit über das Schengen-Informationssystem (SIS)

Liechtenstein sind sowohl Mitglieder des Schengen-Raums

erfolgt, müsste künftig wieder bilateral geregelt werden.

als auch des EU-Binnenmarktes. Ohne das Schengen-

Das SIS ist ein Informationssystem für die Sicherheitsbe-

Abkommen wären Anknüpfungspunkte mit europäischen

hörden der Schengen-Länder. Es dient der automatisierten

Nicht-EU-Ländern ausschließlich über den Binnenmarkt

Personen- und Sachfahndung. Ohne das SIS wären automa-

möglich.

tische Eintragungen und Zugriffe quer über alle Mitgliedstaaten nicht mehr möglich. Die Koordination zur Bekämpfung der Schleuser- und Rauschgiftkriminalität sowie des

Gesellschaftliche Bedeutung

organisierten Verbrechens und internationalen Terrorismus würde schwieriger werden. Auch die justizielle Zusammen-

Das Schengen-Abkommen und die daraus resultierenden

arbeit der Länder wäre von einer Abkehr vom Schengen-

Vorteile, wie beispielsweise der grenzfreie Reiseverkehr

Abkommen betroffen.

sind für die europäische Bevölkerung wahrnehmbar und werden begrüßt. Dies bestätigen auch demoskopische Er-

Zudem stellt das Schengen-Abkommen die Grundlage für

hebungen (Allensbach 2014). Der grenzfreie Reiseverkehr

eine einheitliche Asyl- und Flüchtlingspolitik dar. Ohne das

ist neben dem Euro die für Bürger wahrnehmbarste Form

Schengen-Abkommen ist die Verwirklichung einer europa-

des Europäischen Einigungsprozesses. Die erneute Einfüh-

weiten Koordination der Flüchtlings- und Migrationsströme

rung von Grenzkontrollen innerhalb des Schengen-Raums

de facto und de jure kaum möglich.

hätte dementsprechend große Symbolkraft.

14

Weiterführende Kosten einer Abkehr vom Schengen-Abkommen

Die Trennung von Arbeits- und Lebensräumen oder der kurzfristige Ausflug zum Einkauf ins Nachbarland sind in den europäischen Grenzregionen bei einer dauerhaften Wiedereinführung von Grenzkontrollen nur schwer vorstellbar. Kultureller Austausch, grenzüberschreitende Bewegungen und länderübergreifende Erfahrungen würden zurückgehen. Die gesellschaftlichen und politischen Kosten einer Aufkündigung des Schengen-Abkommens lassen sich nicht beziffern.

15

5 Fazit

Die dauerhafte Wiedereinführung von Personenkontrollen

Die vorliegende Studie identifiziert außerdem diverse

an den EU-Binnengrenzen würde spürbar negative Auswir-

politische und gesellschaftliche Wirkungskanäle und

kungen auf die Volkswirtschaften der Europäischen Union

Konsequenzen. Der grenzfreie Reiseverkehr innerhalb der

nach sich ziehen. Der Zeitverlust durch Grenzkontrollen im

EU wäre nicht mehr möglich. Darüber hinaus erschwert

Warenverkehr stößt eine komplexe volkswirtschaftliche

eine Abkehr vom Schengen-Abkommen den grenzüber-

Wirkungskette an, deren Effekte für die einzelnen Länder

schreitenden Datenaustausch der nationalen Sicherheits-

unterschiedlich hoch ausfallen. Je nach konjunktureller

behörden. Schließlich dürfte besonders die politische

Ausgangslage, Importquote oder Lohn-Preis-Dynamik sind

Symbolkraft einer Aufkündigung des Schengen-Abkom-

einige Staaten stärker von Grenzkontrollen betroffen als

mens für den europäischen Einigungsprozess von enormer

andere.

Bedeutung sein.

Unseren Szenarienrechnungen zufolge wären allein in Deutschland Wachstumseinbußen in Höhe von mindestens 77 Mrd. Euro bis zum Jahr 2025 zu erwarten. Unter pessimistischeren Annahmen summieren sich die gesamtwirtschaftlichen Kosten auf bis zu 235 Mrd. Euro. Andere EU-Staaten wie Frankreich, Spanien, Großbritannien, Österreich oder Polen wären von einer Abkehr vom Schengen-Abkommen ebenfalls stark betroffen. Bis 2025 wäre die kumulierte Wirtschaftsleistung der EU insgesamt zwischen fast 500 Mrd. Euro und rund 1,4 Billionen Euro niedriger als im Falle offener EU-Binnengrenzen. Zusätzliche negative ökonomische Effekte auf Berufspendler in Grenzregionen, auf die Tourismusbranche oder auf die mittelfristigen Anpassungen der internationalen Wertschöpfungsketten sind dabei noch nicht berücksichtigt. Unsere Berechnungen zeigen, dass die Auswirkungen nicht auf Europa beschränkt wären. Aufgrund enger Handelsverflechtungen wären auch China und die USA spürbar von Grenzkontrollen innerhalb der EU betroffen.

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Literatur

Aussilloux, Vincent, und Boris Le Hir. “The Economic Cost of Rolling Back Schengen”. La Note d’analyse Nr. 39. France Stratégie, Paris 2016. (www.strategie.gouv.fr/ sites/strategie.gouv.fr/files/atoms/files/the_economic_ cost_of_rolling_back_schengen_0.pdf). EU Kommission. EU transport in figures – Statistical pocketbook 2014. EU-Kommission, Luxemburg 2014. (http:// ec.europa.eu/transport/facts-fundings/statistics/ doc/2014/pocketbook2014.pdf). Flam, Harry. “From EEA to EU – Economic consequences for the EFTA countries”. European Economic Review 39 1995. 457–466. Harrison, Glenn, Thomas Rutherford und David Tarr. “Product Standards, Imperfect Competition, and Completion of the Market in the European Union”. Policy Research Working Paper Nr. 1293. Weltbank, Washington DC 1994. (www.gtap.agecon.purdue.edu/resources/ download/3524.pdf). Keuschnigg, Christian, und Wilhelm Kohler. “Austria in the European Union – Dynamic Gains from Integration and Distributional Implications”. Economic Policy 11 (22) 1996. 155–211. Petersen, Thomas. „Ein veränderter Blick auf Europa?“ FAZMonatsbericht des Institut für Demoskopie Allensbach. Frankfurter Allgemeinen Zeitung 111 vom 14. Mai 2014. (www.ifd-allens-bach.de/uploads/tx_reportsndocs/ FAZ_Mai_2014_Europa.pdf). Smith, Alasdair, und Anthony J. Venables. “Completing the Internal Market in the European Community”. European Economic Review 32 1988. 1501–1525.

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Impressum

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Autoren Dr. Michael Böhmer Jan Limbers, Ante Pivac, Heidrun Weinelt Prognos AG, München/Freiburg

Lektorat Sibylle Reiter

Grafikdesign Nicole Meyerholz, Bielefeld

Bildnachweis Shutterstock – Dmitry Kalinovsky

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